英国金融监管体制改革

摘 要 :作为全球性金融中心之一,英国在08年国际金融危机中所受到的冲击极其严重,因此它是推进金融监管改革方面最为积极的国家之一.两年来,英国金融监管模式的改革取得了很大的成功,对英国和全球金融业的发展有着深远的意义.本文首先分析了英国金融监管改革的背景和内容,然后论述了英国金融监管改革对我们正在进行的金融监管体制改革的有益启示.

关 键 词 :英国,金融监管 FSA启示

近年来,国际金融领域显现出几个突出特点:金融全球化,金融混业经营和信息技术广泛而深入的运用,它们给整个金融监管体系带来了很大的影响.其相互作用也加剧了金融业在全球经济中的影响范围和影响程度,使防范金融业的系统风险成为各国金融管理机构必须考虑的首要问题,并由此引发了一轮完善监管制度的改革.1998年,英国率先设立了独立的金融监管机构――金融怎么写作监管局(简称FSA),并在试运行三年后又修订了英国金融怎么写作与市场法(Financial Services and Markets Act 2000),从2001年12月1日起开始实施,从而在法律上进一步明确了FSA金融监管机构的地位.在过去几年的实践中,英国金融监管模式的改革取得了极大的成功,对英国和全球金融业的发展产生了深远的影响.我国正在进行金融监管体制的重大改革,研究英国金融监管体制改革,对我国金融法律的立法及其调整具有重大的意义[1].

1.英国金融监管模式改革的背景

1.1英国金融监管模式的改革有着深刻的国际背景

1988年巴塞尔协议就要求签约国监管各银行以风险为基础的资本运营情况,同时要求各签约国扩大监管范围,纳入市场风险监管.1992年欧洲统一市场形成后,欧盟又为银行与金融业制定了许多新的规定,包括银行自有资金情况、偿债能力的比例、资本构成情况(利率风险、汇率风险),等等.另外,欧盟拟通过一种互相承认监管的制度来避免双重监管.英国虽然没有加入欧元区,但伦敦金融市场上的欧元交易却是最大的,提高金融交易效率与安全性有利于保持英国伦敦独特的金融市场地位.

1.2英国金融监管模式的改革的国内背景

1.2.1金融业混业经营的程度不断加深

自20世纪80年代以来,以新型化、多样化、电子化为特征的金融创新,改变了英国传统的金融运作模式.发生在银行业、保险业、证券投资业之间的业务彼此渗透,使英国金融业多元化混业经营的趋势加强.特别是20世纪90年代以后一浪高过一浪的金融业并购浪潮,使银行、保险、证券、信托实现了跨行业的强强联合、优势互补,银行与非银行金融机构间的业务界限愈来愈模糊不清.越来越多的非金融机构也开始经营金融产品和业务,混业经营的日益发展,使英国成为全球金融业混业经营程度最高的国家之一.

1.2.2金融业分业监管的缺陷日渐暴露

1998年6月1日之前英国实行的是“分业监管”,共有9家金融监管机构,分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能.分业监管虽然表面上无所不包,但一个金融机构同时受几个监管机构政出多门的“混合监管”,不仅成本增加,效率降低,监管者与被监管者间容易产生争议,而且某些被监管者可以钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞,通过在不同业务类别间转移资金的方法,转移风险,人为地抬高或降低盈利等方法,以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的.20世纪90年代中期以后分业监管有效性的降低,使英国朝野上下对改革金融监管模式,逐渐有了较为统一的认识[1].

2.英国金融监管体系的改革

2.1成立新的金融监管机构

英国政府决定将10家机构合并,组成单一的金融监管机构,这10家机构包括证券与投资管理局(SIB)、证券期货协会(A)、私人投资监管局(PIA)、投资监管组织(IMRO)、格兰银行的审慎监管司(SSBE)、注册互助委员会(RFC)、房屋协会委员会(BSC)、互助合作委员会(FSC)、由贸易工业部划转到财政部的保险监管司以及伦敦交易所的英国发行上市监管部(UKLA).1997年10月,证券投资局更名为金融监管局(FSA),1998年起,英格兰银行的银行监管职责移交给FSA,FSA依法行使监管权力.FSA虽然要全面负责对拥有一百多万员工的英国金融业的监管,但其机构并不庞大,现有雇员仅二千多人,这主要依靠其先进的监管手段,因此使得监管机构降低了成本,效率却反而有所增加.

2.2制定新的金融监管法律

英国曾实施过较长时期的自律式监管体制,改革放弃了伦敦金融市场行业自律管理体系,重建全行业的金融怎么写作监管体系.2000年6月,英国女王正式批准了《2000年金融怎么写作和市场法》.这是英国自建国以来最重要的一部关于金融怎么写作的法律,它于2001年12月1日正式实施后,取代了此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规,堪称英国金融业的一部“基本法”.该法明确了新成立的FSA和被监管者的权力、责任及义务,统一了监管标准,规范了金融市场的运作.

2.3制定新的金融监管规则

根据英国《2000年金融怎么写作和市场法》的授权,FSA已经制定并公布了一整套宏观的、适用于整个金融市场被监管机构的监管条例,主要内容有:(1)被监管者经营业务一定要诚实,(2)被监管者一定要尽职细心地以应有的技能开展业务,(3)被监管者在适当的风险管理机制下,一定要负责和有效地采取适当的谨慎态度组织和管理其业务,(4)被监管者一定要保持适当的金融资源和财力以应付可能的危机,(5)被监管者一定要遵守相应的市场行为准则标准,(6)被监管者一定要公平对待其客户,并对客户的利益给予应有的考虑和重视,(7)被监管者一定要对其客户的信息需求给予应有的重视,提供给客户的信息应该明了、公平、不能误导,(8)当被监管者对其客户的资产负有责任时,一定要做出适当的安排以保护这些客户的资产,(9)被监管者必须以公开及合作的态度接受法的监管,及时向FSA通报必须报告的情况.

2.4确立新的金融监管理念

FSA成立之初就表示将要采取崭新的监管方式,FSA负责人也十分强调FSA管理的“崭新性”.与昔日英格兰银行、证券与投资管理局等9个金融监管机构不同的是,FSA在监管中特别强调以下环节:节约有效地使用资源进行金融监管,管理层是否尽职尽责,加强金融监管的同时尽可能不压抑金融机构的创新活力,鼓励被监管的金融机构之间开展有序的金融竞争,保持英国金融业的竞争力及其金融怎么写作和金融市场的国际化特征.另外,在监管目标方面FSA将通过积极关注金融发展动态,实现瞻前监管,帮助客户达成公平而合理的交易.

2.5建立新的金融监管制衡机制

由于在新监管体制下,FSA拥有的权力非常之大.因此,英国成立了专门的金融监管制约机构“金融怎么写作和市场特别法庭”(FT),并于2001年12月1日与FSA同时开始运作.该法庭主要审理发生在FSA与被监管机构之间且经双方协商难以解决的问题.根据有关法律规定,该法庭对金融监管案件的审理采取闭门(对公众保密)审理、公开审理两种方式,并以公开审理为主.“金融怎么写作和市场特别法庭”的成立,无疑能够促使FSA认真进行监管,有助于提高英国金融监管甚至整个金融业的法制水平.此外,鉴于货币政策与金融监管之间的密切联系及相互影响,监管职能从英格兰银行分离出去后,法律规定英格兰银行与FSA负责人交叉参加对方的理事会,实行互相介入,以保证二者之间的有效协调.这种安排能保证FSA负责的金融监管与英格兰银行负责的货币政策,在重大的宏观层面上的决策能够保持较强的互通性[2].

3.英国金融监管改革对我国的几点启示

尽管中英两国金融市场之间的差距很大,中国不可能照搬英国的改革实践.但是,英国改革金融监管体系的经验还是给我们提供一些有益的思路,为我们正在进行的金融监管改革制度提供了有益的启示.

3.1考虑未来世界金融市场的发展

此次英国金融监管制度改革是一种很有前瞻性的制度创新,是为了应付金融业全球化发展趋势及保持英国金融业在这种趋势中的领先地位的一次改革.所以,中国在设计金融监管制度改革框架时,应该提前把未来世界金融市场发展的趋势与中国市场的关系、中国金融业及金融监管发展的方向等因素考虑进去.

3.2开放资本市场

中国已经成为世贸组织成员,资本市场必将开放.面对外国公司的竞争,中国的银行、保险公司、证券公司等金融机构要保证业务发展与应有利润,必须加强自己的实力,形成规模经济效益,因此企业的重组、兼并,实行混业经营已不可避免.因此,我们应提前考虑按功能而不是按企业类别建立新的金融监管框架.

3.3统一分工与协作

英国传统的金融监管体系中有8个监管法律、9家监管机构,致审批程序多、监管政出多门等弊端.为克服上述弊端,英国在FSA成立不久就发布了《财政部、英格兰银行和金融怎么写作局之间的谅解备忘录》,为英国金融监管体制改革后财政部、英格兰银行和金融怎么写作局之间分工协作建立了制度性框架.同样在我国,人民银行、银监会、证监会和保监会之间建立稳定的信息沟通机制和双边及多边紧急磋商机制,这对顺利推行货币政策和开展金融监管具有重要意义.为了防止人民银行、银监会、证监会和保监会的协调机制流于形式,应当将协调机制通过立法的方式有效固定下来[1].

3.4提高金融监管人员专业素养

随着经济的发展与人民生活水平的提高,人们储蓄的增加,中国消费者会逐渐走上金融市场去多元投资,会有更多的银行资金流向资本市场.散户投资人占据着中国股市的90%以上的市场份额,这是一个非常脆弱的群体,他们最容易置身于泡沫,也最容易为泡沫所伤.在这种情况下,我们必须加强金融业的监管力度,建立保护小投资者的规章制度,以防市场混乱动摇人们的信心,出现系统危机.英国统一金融监管的好处之一是集中了懂金融专业的监管人员,严密跟踪各种投资机构的金融投资,防微杜渐.中国市场未来的金融产品发展会很快,需要越来越多的懂金融专业知识的监管人员,如果管理机构重叠分散,管理成本会大大增加,管理人员的培训更加困难.

3.5尝试建立货币政策制定者与金融监管机构之间的对话机制

银行介入保险、证券业后,对货币政策(利率)的反应会更强烈,我们应该考虑建立一种货币政策制定者与金融监管机构之间的对话机制,以便更稳妥地协调、制定货币政策,保证经济增长不受通货膨胀与金融企业流动性危机互相干扰的影响.

3.6加强各部门权力制衡

金融监管的权力制衡应包括两个方面:一是对金融监管部门的监管权力必须接受有关部门的监督.当被监管单位对监管部门的处罚不服时,应该有不同系统的单位受理申诉,而不应该由金融监管部门的上级受理,以确保执法的公平、公正、公开,二是针对农村信用社归地方政府减少来自地方政府对金融的行政干预.