本站原创[摘 要 ]预算在本质上是政治性的,但所有研究高校预算的文献都是从财务学和会计学角度阐述的,这势必影响研究高校预算的深度.高校预算过程中存在预算权力的争夺、预算的政治色彩和预算的政治权术等不良表现.分析高校预算的不良表现.不是否定其政治性,而且要确立正确的政治措施：德治、法治与化.
[关 键 词 ]高校；预算；政治
[中图分类号]G647.5 [文献标识码]A [文章编号]1671―511X（2014）01―0068―05
目前已有的研究高校预算的文献,几乎都是从财务学和会计学角度进行阐述.2001年3月,马骏、叶娟丽在《公共预算中的政治：收入与支出,借贷与平衡》的“译者前言”中指出：“对于国内政治学和公共行政学界来说,公共预算都是一个很少问津的领域.经济学家几乎垄断了公共预算的有关研究.这的确是一个令人困惑的现象.因为,预算权力是各种政治权力中非常重要的一种,预算政治也是政治活动中非常重要的组成部分,各种预算制度是政治制度的重要组成部分.同时,对于政府公共管理来说,预算也是一种极其重要的管理工具和职能.”由此可见,忽视公共预算中对政治的研究,这势必影响研究高校预算的深度和广度.
一、高校预算应有多学科作为理论支撑
(一)预算具有多张面孔,怎么写作于不同的目的
Donald Axelrod认为,由于预算具有多张面孔,在有关优先权、支出、收入和债务偿还方面包括八种相互关联的功能,因此预算需要认真考虑“谁为了何种目标获得多少以及谁来支付”这些重要的政治问题.从这个意义上而言,“预算是政府的神经中枢,它是为了高效、经济地实现政府优先权和目标而进行分配资金和利用资源的一种决策制度,一种主要的政治决策制度”.而Did Niee的观点更具一般化色彩,他认为预算一般被希望做以下工作：确定目标和优先权、将目标付诸行动、管理经济、提高责任感、控制公共资源的使用、提高效率和效益、用于社会规划和改革、保持过程的可管理性.
阿伦威尔达夫斯基指出：“公共预算怎么写作于不同的目的.Did Nice也指出：“我们希望它肩负许多不同的、有时甚至是矛盾的任务”.怀尔达夫斯基也认为,由于预算怎么写作于多种不同的目的,因而它可能是指很多的事物：一项政治行动,一项工作计划,一次未来预测,一个启蒙源泉,一次愚昧举动,一个控制机制,一种对限制的逃避,一种行动的手段,一个进步的障碍,甚至可以是一种祈祷：愿当权者能够温和对待具有良好愿望而能力有限的人们.
由于预算具有多张面孔,怎么写作于不同的目的,肩负的是矛盾的任务,因此,应有多学科作为理论支撑.
(二)预算应有多学科作为理论支撑
在公共预算研究领域,早有学者从多视角研究,并提出了公共预算的学科支撑.如：
1.A Premchand提出四门学科
A Premchand认为早期的预算旨在控制公共支出,具体有三种控制途径,即责任控制、效率控制和经济控制.预算控制涉及经济学、会计学、公共行政学和政治学四门学科,每门学科对于预算的研究领域和视角均有差异（见表1）.
2.休思提出二门学科
欧文E休思指出：“支撑公共管理学科的理论基础就是经济学和管理学的复合物.
3.林奇提出五门学科
美国路易斯安纳州立大学教授托马斯D林奇博士指出：“公共管理学一政治学+经济学+会计学+行为科学+财务学+等”
休思和林奇指的是“公共管理学”,但我国两位学者认为：“预算管理是公共管理的核心和关键.”如：
马骏指出：“在公共管理领域,政府预算的地位十分重要.预算管理构成了现代公共管理的核心和关键.预算权力是各种政治权力中非常重要的一种,预算政治也是政治活动中非常重要的组成部分,各种预算制度也是政治制度的重要组成部分.同时.对政府公共管理而言,预算也是一种极其重要的管理工具.”
王雍君认为：“预算管理是公共管理的核心和关键,是促进经济政策三个一般性目标――增长、平等和稳定――的工具.从这三个一般性目标出发,预算管理的关键目标是总量控制、资源在部门/规划间的有效配置、营运（管理）效率、合规性以及财政风险控制.”
高校提供的是准公共产品,高校预算也属于公共预算,对高校预算的研究理应从多视角进行.上述学者都提到了“政治学”,本文仅对高校预算的政治性进行探讨.
(三)预算学应成为独立学科
从上文可提出一个疑问,预算管理仅属财务管理范畴吗?章伟的研究表明；“在美国,预算会计学、预算管理学和预算经济学业已形成,但预算政治学却尚未成为一门显学,当然,这并不意味着美国学界对该领域研究的淡漠与疏忽,相反,美国学界基本达成了下列共识,即公共预算在本质上是政治性的.”
二、公共预算的政治性
(一)西方的观点
在西方发达国家上,公共预算一直是政治学和公共行政学的一个重要研究领域,绝大多数的预算专家都是政治学家和公共行政学家.他们的代表作主要有爱伦鲁宾的《公共预算中的政治：收入与支出,借贷与平衡》、阿伦威尔达沃斯基、内奥米凯顿的《预算过程中的新政治学》,等等.
1.爱伦鲁宾的观点
爱伦鲁宾认为：“公共预算不仅仅是技术性的,它在本质上是政治性的.”他在“中文版序言”中还指出：“公共预算涉及公共资源的配置,以及如何支出公共资金的选择.它有一些技术性的方面,但也有许多政治性的方面.所以,预算反映了国家和地方的优先选择,也反映了政治过程.等因为公共预算必然是政治性的,它适于政治学家进行研究.等因为公共预算是政治过程的中心,它可以被用来帮助理解一个社会中的更广泛的政治过程.”
2.阿伦威尔达沃斯基的观点 威尔达沃斯基指出：“预算不仅是一个经济工具,而且也是一个政治工具”,“预算就是政治,它所研究的基本问题是谁获利,谁损失,谁受益,谁支付；而且预算在现实中生活是一个渐进的冲突解决模式,其结果反映m准的偏好将会占优”.“预算是一个管理过程,也是一个政策制定的过程,是一个运作过程,也是一个导向,忽视前者就如同无视执行政府计划那样不明智.”“如果不理解预算政治,任何对正式预算过程的说明都是不完整的和误导的”.
3.其他学者的观点
日本学者小林丑三郎认为：“近代国家观念的确立、市场经济的制度化以及社会阶级利益斗争的政治化,是近代财政预算制度确立的根本背景.”
米勒和波格丹诺指出：“就其性质而言,预算编制是一种政治过程、一种解决推动的手段等预算是政治声明,它表明了预算编制者的实际选择和价值观念.编制预算又是政治斗争的一个焦点,其结局可以决定任何人在何时如何得到什么.”
罗伯特D李和罗纳德约翰逊指出；“虽然预算系统看上去是一门技术,但实际上它却是政治,是政治和技术的结合,而且技术位于最低层面,政治却处于最高位置.”
派特希克指出：“当选的政治家会满意于他们自己选择的预算契约,但是这些契约很容易被未来持有相反政治观点的政治家所修改,甚至是废弃.”
盖伊彼得斯指出：“预算过程是政治过程中对公共行政影响最大的部分等部门获得预算就可以向其他部门显示自己的政治势力及重要性等预算过程成为机构之间竞争的重要场所.”
Irene S Rubin指出：“无论如何定义政治,（公共）预算都不能排除政治.”
笔者罗列了国外主要学者关于公共预算具有政治性的观点,希望我国高校预算研究者重视政治学是公共预算的重要领域.
(二)中国的观点
其实我国的政治家也十分重视公共预算中包含着政治.同志早在1950年就提出了“国家的预算是一个重大的问题,里面反映着整个国家的政策,因为它规定政府活动的范围和方向”的科学论断.1954年1月,时任政务院副总理兼财政部长的同志也强调指出：“财政部门是集中体现国家政策的一个综合部门”,他批评了“不懂得数字中有政策,决定数字就是决定政策.等数目字内包括轻重缓急,哪个项目该办,哪个项目不该办,这是一个政治性的问题.等切不可‘有财无政’”的观点.
2011年12月27日,时任国务院副总理李克强也指出：“财政是庶政之母,邦国之本.”
综上所述,政治家和政治学者十分重视公共预算的政治性.
三、高校预算不良政治性的表现
(一)预算权力的争夺
预算权力即是预算管理权力的简称,是指决定、支配预算的权力,是对预算的编制、审批、执行、调整、监督等权力的总称.亦即是分为预算编制权、审批权、执行权、监督权.官员们通过不同渠道影响着这些权力.这种“争夺”体现在高校领导层中对预算权力的博奕和讨价还价.
Gerald Salaneik和Jeffrey Pfeffer通过研究发现,资源越稀缺,单位越要运用权力；资源对于组织单位的生存和发展越重要越关键,单位越要努力获得资源,此时就越倾向于运用权力.在高校中,由于经费较紧张,而预算是配置经费的重要步骤,“为钱进行博弈”而争夺预算权力尤为激烈.国外有学者曾指出：“在高等教育机构中,有多少大学和学院的校长（院长）,就有多少种不同的资源配置方式.”国内有学者在分析某省级领导预算权限时指出：“预算产权的建立：预算中的‘多支笔’.”争夺预算权力是为了控制,“从一定意义上说,预算是一种对政府和政府官员非暴力的制度控制方法.在高校内,官员们除了争夺预算权力外,还不受预算约束随意地批条子,也将自己凌驾于预算之上.
(二)预算过程中的政治色彩
芬格乐指出：“预算过程中的政治色彩.在多数公共机构中,预算的制定过程充满了政治色彩.管理者应尽最大努力制定和应用最有利于实现机构组织的公共使命和目标的预算程序.在实际当中,几乎所有的公共机构都存在着政治的影子.政治的存在有多种形式,这种政治可能是个人之间的,例如部门的管理者可能是董事会成员的亲戚,于是在预算时得到或被认为得到特殊的机遇.更多的情况是,政治体现在各种具体议程上.在大多数机构组织中,支持某项特定怎么写作或项目的人会为执行该项目而设法进行游说,并最终获得相应的资源.在政府机构中,政治色彩尤其明显,毕竟这里是政治的竞技场.至少在这里是通过政治程序,公众通过的方式表明各自意愿.而且,在政治机构的资源分配过程中,政治也起了主要作用.虽然预算的目的是为了实现机构组织的目标,但是,政治在机构组织的目标的制定过程中确实发挥了重要的作用.政治在公共部门的表现多种多样.可能是利益相关者为了各自的缘由而游说,也可能是为了采纳相似或不同目标的政策而进行竞争.甚至有时预算中的政治还体现了政府各部门之间或各政党之间的权力角逐.管理者要了解机构组织内预算的政治本质.这样将有助于他们更好地确定在预算程序中的角色.”
在高校中,拥有预算编制权、审批权、执行权、监督权的官员都有一些利益密切者,他们一般分为两类：一是“圈子内”的人,这些人利益密切,在预算安排中倾斜；二是权力互换,掌握预算权的人与掌握人事权、招生权、教育管理权、科研管理权以及后勤管理权等进行权力交换.
(三)预算过程中的政治权术
鲁宾在其著作中举了一个案例,她指出：“一个州立大学的校长决定在资金匮乏的情况下扩大一流的体育运动项目.虽然一些教师毫无疑问地会喜欢这一行动,但是,如果先征求大多数教师的意见.他们将反对.不过,校长没有问这些教师的意见.反之,项目的全部成本被隐藏起来以使预算更被能接受.因为运动项目中的成本被渐次地低估了,一些权威人士称这个运动项目为正在消失的预算的案例.为了使真实的成本模糊不清,该大学的校长将成本分散后再将它们放进预算的不同部分.为进一步使图画更复杂,他利用不同来源的收入,包括学生运动费、债券收入和自愿捐款.当教授们希望获得这些资金的资助时,该校长就说这些用于体育项目的资金是专款专用的因而不能用于其他项目,因此,如果教授们想寻找较多的钱用于历史或生物教育时,他们就必须从其他方面而不能从体育项目中寻找资金,虽然体育项目的成本一直在增加,在体育项日中,作为成本的资金数量却每年都维持不变.由于害怕冲突和反对,该校长在预算中隐藏了成本.预算越复杂,活动和账目越多样,行政人员的自由裁量权就越大.正如一个大学校长指出的,‘没有一天我们不期望着一个不那么复杂的预算.’这种复杂性使得行政人员能在较大的范围内进行选择,例如.何处报告支出,使用什么收入,突出什么支出和忽略什么支出.” 现在,高校中不是也存在那种“三公消费”通过拆分、肢解隐匿在其他项目中的情况吗?这种人为将预算搞“复杂”的技巧,使预算越来越看不清了.
(四)后任否定前任的政治行为
鲁宾指出：“过去的市长和经理仍然间接地发挥着政治作用.几乎所有新政府都必须反抗他们的前任.他们进入办公室,发现到处都是乱糟糟的,于是努力进行清理.如果他们不经思考就采取行动,就很可能因为他们前任的财务错误而被责怪.正如在这个例子中一样,他们的前任可能会将基金结余花光而将支出推迟到下一任政府.继承的预算可能在许多方面是有意设置的陷阱,因为时间是预算中的一个因素,支出可以被推迟,收入被增加.”
这种后任否定前任的政治行为在政府部门很常见,如推翻前任盖的标志性建筑重修,炸掉前任修的路重建.大学中这种后任否定前任的政治行为也不少见,如前任的办公室重新装修、前任的车重写,还有前任不顾后任的经费,大量贷款由后任去还.
(五)在申报特别拨款中的政治行为
鲁宾指出：“一些大学为从国会中寻求到联邦特别拨款（分配给特别工程项目）而到处散布言论.等许多大学校长和他们在国会的支持者们认为,通常同等的评定来为基础科学分配基金的批准方法是一种偏见,因为它基于一种老头制度（南一帮互相认识和一起工作或者一起上学,并接受同样正统观点的人组成）.只给那些精英大学提供资助.而那些学术观点有望超出主流的大学,却无法得到联邦的资助.这些大学校长认为,如果那些非精英大学能够得到为他们设立的特别拨款,整个科学研究将会得到好处.”
这些在大学中表现为申报重点学科、重点实验室中的“跑步（部）前（钱）进”行为等.
四、高校预算中对不良政治的对策
我们分析了高校预算中不良政治性的表现,不是否定其政治性,而且要改革其不良政治性的表现.前已述及,预算在本质上是政治性的,因此,就要在高校预算中确立正确的政治：德治、法治与化.
(一)高校预算的德治
我国提出以德治国,对预算亦然.高校预算的德治就是以良好的职业道德、社会公德规范预算行为.约翰埃克森对预算的政治手腕讲过一句精辟的话：“如果预算过程要生产什么,那么它必须生产诚实.只有这样,美国人民才能了解和支持国会和总统为了恢复财政纪律而必须做出的决策.”
(二)高校预算的法治
英国思想家阿克顿勋爵有句名言；“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败.”法国启蒙思想家孟德斯鸠也有类似的名言：“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验.”鲁宾指出：“因为公共财政预算有许多不同的行动者,他们有各自不同的目的,所以预算的选择必然导致行动者之间的相互竞争,项目之间以及受益人之间的相互竞争.有时候,这种竞争的结果是导致非常明显的政治权衡.”.这些预算的行动者如私利膨胀,就会借助预算谋私.因此,必须依法理财,用制度约束权力.正如在2013年4月19日指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性.关键是要健全权力运行制约和监督体系,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子里.”
(三)高校预算的化
蔡定剑认为：“我国要建立起现代公共预算制度,需完成从行政控制到法制化,从法制化到化的过程,最终实现对预算的控制.这是我国公共财政制度改革的目标,也是我国政治改革的重要内容.”我国高校预算改革应以建立预算为目标,政治层面上的应以“公共责任”居于主导地位.除了师生员工参与预算过程外,预算必须公开.鲁宾指出：“每当预算公开时,政治就渗透进预算.除了审计监督这种专业监督外,群众监督和媒体监督也很重要.