关于《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法(草案)》审议结果的报告等

关于《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法(草案)》审议结果的报告

于国强

主任、副主任、秘书长、各位委员：

2005年11月,省十届人大常委会第二十一次会议审议了省人民政府提请的《浙江省实施(中华人民共和国道路交通安全法)办法(草案)》(以下简称草案).会后,法制委员会开展了一系列调查研究工作.首先将草案在地方立法网上公布,并印发各市、县(区)人大常委会、省人大代表、地方立法专家库成员和省级有关部门征求意见.同时在省人大常委会卢文舸副主任带队下,赴部分市、县(区)调研,先后召开6个综合性座谈会和以交通事故处理、非机动车管理及机动车驾驶员管理为主题的3个专题座谈会.会上,直接听取了相关部门、省人大代表、律师及保险公司、专业运输公司、电动自行车生产企业代表、市民代表、残疾人代表、驾驶员代表等不同单位和人员的意见和建议.此外,法制委员会还就自行车是否需要登记以及如何登记的问题,对近10个销售单位及车辆管理所进行了调查.在此基础上,法制委员会选择意见比较集中的机动车号牌有偿使用、电动自行车公告管理、机动车驾驶人教育、机动车第三者责任强制保险、道路交通事故社会救助基金等13个问题在杭召开专家论证会,进行了深入的法理探讨.此后又召开了15个省有关部门参加的座谈会,对不同意见进行沟通和协调,取得了共识.法制委员会研究认为,制定实施办法既要落实上位法的规定和精神,又要从浙江实际出发,体现地方立法的补充性和可操作性,着重贯彻严格管理、科学管理和依法管理的理念.草案在上述思想指导下,根据委员、内务司法委员会和其他有关方面意见作了多次研究、修改.3月15日,法制委员会召开全体会议,对草案修改稿进行了审议.现将审议修改的主要情况报告如下：

一、关于道路交通安全管理体制

草案总则根据道路交通安全法确立了我省的道路交通安全管理体制,征求意见过程中没有争议,但表述比较繁琐,建议简化,主要强调县级以上人民政府、机关交通管理部门和交通、建设等部门的领导、管理职责,增强乡(镇)人民政府对改善乡村道路安全通行条件的责任(草案修改稿第三条).此外,根据委员的意见,增加了教育行政管理部门、学校应当切实落实学生学习期间出外锻炼时交通安全措施的规定(草案修改稿第四条)；根据省农业厅的意见,明确了农业(农业机械)主管部门对上道路行驶的拖拉机及其驾驶人的管理职责(草案修改稿第九十六条).

二、关于车辆和驾驶人管理

(一)关于机动车号牌有偿使用.草案第二十四条规定部分小型客车号牌可以采用公开竞价的方式实行有偿使用.征求意见过程中,多数部门和地方认为,小型客车号牌属于公共资源,为了筹措社会救助基金,可以实行有偿使用,比例控制在百分之二十以内是合适的,我省部分地区的实践情况总体是好的,但也要防止暗箱操作,并对公开竞价所得价款的用途予以规范.为此,建议增加两方面规定：一是公开竞价的号牌应当公示；二是公开竞价所得价款全部用于建立道路交通事故社会救助基金(草案修改稿第十七条).

(二)关于自行车登记.长期以来,我国实行自行车登记制度.随着形势的发展,这项制度的弊端渐显,主要是登记成本较高,实际成效很小,要求取消登记的呼声渐多,一些省份已不再要求登记.在此背景下,草案没有规定自行车需要登记.审议和征求意见过程中,不同地区不同人群要求登记、取消登记的意见兼而有之.经反复研究,我们认为,为节约公民的上牌成本,参考兄弟省市的做法,机关交通管理部门对自行车可以不做行政性的登记.同时,为有利于查处自行车失窃案件,解决自行车所有权纠纷,满足公民对物权稳定的心理预期,可以由自行车销售单位在销售时按规定对自行车统一编号、敲印、登记,定期报所在地机关交通管理部门备案(草案修改稿第二十二条).对此,自行车销售单位、车辆管理部门及其他有关方面认为是基本可行的.

(三)关于电动自行车、残疾人机动轮椅车的公告管理制度.草案第十二条规定电动自行车、残疾人机动轮椅车应当经省经贸行政管理部门组织安全技术鉴定合格并予以公告,对公告的产品申领非机动车号牌的,机关交通管理部门予以登记.省质量技术监督局提出,公告制度增加了不必要的管理环节,加重了行政相对人的义务.但省经贸委和省厅认为,电动自行车速度较快,在实践中有轻摩化倾向,存在较大安全隐患,实行公告制度有利于加强源头管理,是必要的.省政府法制办举行听证会,各方面意见也是认可的.我们研究后赞同保留公告管理制度,同时建议将省经贸行政管理部门修改为省人民政府授权的部门(草案修改稿第二十三条).

(四)关于对机动车驾驶人的教育.草案第三十条规定,驾驶营运客车、危险化学品运输车辆的机动车驾驶人发生交通事故负有责任或者驾驶其他机动车发生死亡事故负有责任尚不构成犯罪的,应当接受为期两日的道路交通安全法律、法规和相关知识的教育.征求意见过程中,一些部门和地方认为将教育对象限于发生人身伤亡交通事故负有同等及以上责任的驾驶人较为合适,草案据此作了修改(草案修改稿第二十七条).草案第三十一条规定,机动车驾驶人在一个记分周期内累积记分未达满分的,可以申请参加道路交通安全法律、法规和相关知识教育,每次可以减少其累积记分二分,但一个记分周期内安全教育的减分不得超过四分.对此,大多数部门和地方表示赞同,也有少数意见认为减分教育不符合上位法关于一个记分周期内累计记分达满分,要对机动车驾驶人进行强制教育的精神.法制委员会认为,这项制度有利于鼓励机动车驾驶人主动接受安全教育,是对强制教育制度的补充,建议予以保留(草案修改稿第二十八条).有的委员提出,当前群死群伤事故频发,应当加强预防性教育,为此建议增加相应内容(草案修改稿第二十九条).

三、关于道路通行条件和道路通行规定

草案第三章和第四章是关于道路通行条件和道路通行规则的规定,这两章集中体现了道路交通管理技术规范,科学性要求较高.法制委员会会同省厅、省交通厅、省农业厅等部门进行了研究,主要修改完善了以下内容.一是加强重点路段的管理.明确规定对桥梁、隧道、急弯、陡坡或者容易发生危险的路段,应当定期检查、重点维护,确保安全、畅通(草案修改稿第三十一条第一款).二是明确交通信号灯、交通标志和交通标线的设计制造应当遵循安全合理、方便群众的原则(草案修改稿第三十一条第二款).三是合理限速.为提高道路通行效率,根据省交通厅的意见,建议同方向划有两条以上机动车道但没有限速标志、标线的公路,最高时速从八十公里提高到九十公里(草案修改稿第四十三条)；根据省农业厅的意见,建议将拖拉机的最高时速从一律规定为四十公里修改为手扶拖拉机最高时速为二十公里,其他拖拉机最高时速为四十公里(草案修改稿第四十四条第一款第一项)；另外根据各部门意见增加规定,运载危险物品的机动车在普通公路上最高时速为六十公里,在高速公路上行驶时最高时速为八十公里(草案修改稿第四十四条第一款第四项).

四、关于交通事故处理

草案第五章关于交通事故处理的规定内容丰富,层次较多,相对复杂,建议将其分为现场处理、调查认定、事故赔偿三节,并按照以人为本、严格管理、依法管理的立法思想予以适当修改完善.

(一)关于现场处理.有的委员提出,发生交通事故时机关交通管理部门应当迅速出警、迅速抢救伤员并迅速疏导交通.为此,建议明确规定机关交通管理部门接到交通事故报警后,应当立即派交通赶赴现场.交通到达现场后,应当根据需要进行下列工作：(一)立即组织抢救受伤人员；(二)对交通事故进行调查,全面及时地收集有关证据；(三)在不影响事故现场勘查取证的情况下立即允许过往车辆通行,或者在到达事故现场后即予引导绕行；(四)其他工作(草案修改稿第五十三条第一款).增加医疗机构在交通事故处理中的职责,规定任何医疗机构不得推诿、拒绝需要救治的交通事故伤员,对无法救治的伤员应当经必要的处置后护送到具备救治条件的医疗机构救治(草案修改稿第五十四条).

(二)关于第三者责任强制保险.草案第六十一条规定本省实行机动车第三者责任强制保险制度,强制保险责任限额为四万元.征求意见过程中,多数地方和部门认为四万元的责任限额过低,在交通事故赔偿中的作用不大,建议提高.草案修改稿..度改为五万元.但今年3月上旬,国务院原则通过机动车第三者责任强制保险条例,规定在全国范围内实行统一的责任限额,责任限额分为死亡伤残赔偿限额、医疗费用赔偿限额和财产损失赔偿限额三类,具体由保监会会同国务院、卫生、农业主管部门规定.为与上位法衔接,建议本办法不规定具体的责任限额(草案修改稿第五十九条第一款).

(三)关于机动车与非机动车驾驶人、行人发生交通事故的赔偿责任.草案第六十一条第二款第二项规定,机动车与非机动车驾驶入、行人之间发生交通事故的,由机动车一方承担赔偿责任,但有证据证明非机动车驾驶人、行人负全部责任的,减轻机动车一方百分之九十的赔偿责任.有的委员提出,应根据机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的具体情形和过错程度不同,分别确定赔偿比例.为此,建议规定,非机动车驾驶人、行人负有全部责任、主要责任、同等责任或者次要责任时,机动车一方分别承担百分之十至百分之二十(最高赔偿限额五万元)、百分之三十到五十、百分之六十、百分之七十到九十不等的赔偿责任(草案修改稿第五十九条第三款).

(四)关于道路交通事故社会救助基金.草案第六十条规定,县级以上人民政府应当设立道路交通事故社会救助基金,并明确了基金的用途.征求意见过程中,各方面对设立基金表示赞同,但建议适当明确基金的来源.为此,建议根据国务院机动车第三者责任强制保险条例,结合本省实际,规定基金的来源包括：(一)按照机动车第三者责任强制保险费的一定比例提取的资金；(二)对按照规定未投保第三者责任强制保险机动车所有人、管理人的罚款；(三)救助基金管理机构依法向交通事故责任人追偿的资金；(四)救助基金孳息；(五)小型客车号牌公开竞价所得价款；(六)其他合法来源(草案修改稿第六十条).

(五)关于小额物损直接向保险公司索赔.草案第六十三条规定,当事人自行协商处理的未造成人身伤亡的交通事故或者仅造成自身车辆损失的单方交通事故,可以直接向保险公司索赔.有的委员和省保监会提出,当事人直接索赔易发生道德风险,应在数额上作必要限制.为此,建议将物损价值限制在三千元以下(草案修改稿第六十三条).

(六)关于道路以外的交通事故处理.有的委员提出,对车辆在道路以外发生交通事故应有所规范.为此建议增加相应内容(草案修改稿第六十四条).

五、关于限制行政管理权力

一些委员提出,在强调严格管理、科学管理的同时,必须强调依法管理,特别是强调对政府及机关交通管理部门的权力监督.为此,草案修改稿增加了四个方面内容.一是在“执法监督”一章中增加一条,规定机关交通管理部门应当建立公开办事制度、执法责任制度、执法质量考核评议制度和执法过错追究制度,并接受社会和公民的监督(草案修改稿第六十五条).二是进一步限制机关交通管理部门的自由裁量权,对大部分道路交通安全违法行为设置了明确的定额罚款,防止执法中偏轻偏重.三是就政府、机关交通管理部门和其他有关道路管理部门及其工作人员的违法或不当行为,用三个条文分别规定了法律责任,以加强监督和制约(草案修改稿第九十一条、第九十二条、第九十三条).四是明确规定应当设置或者应当及时变更交通信号灯、交通标志、标线而没有设置或者没有及时变更,致使通行的人员、车辆及其他财产遭受损失的,负有相关职责的单位应当依法承担赔偿责任(草案修改稿第九十四条).

在审议过程中,一些委员提出,法律责任中违法行为较多,篇幅过大,建议删减.我们研究后认为,根据道路交通安全法及其实施条例的规定,目前,我国共确立244类(333种)道路交通安全违法行为,上位法对这些行为只作了原则规定,授权省一级人大常委会根据本地区实际情况规定罚款的具体执行标准.本次立法主要是对上位法规定的近70类(100多种)违法行为明确了具体的罚款数额,并根据本省实际增加了若干违法行为,从而构成了一个较完整的体系.总体上这些规定各有所指,是维护道路交通有序、安全、畅通所必需的.同时,我们已根据委员意见,对行人不按交通信号指示通行、横过道路未按规定通行和非机动车驾驶人驾驶非机动车时单手离把等处罚作了适当删减,并再次强调了处罚与教育相结合的原则,对于那些情节轻微,未影响道路通行的违法行为,可由交通指出并给予口头警告后放行(草案修改稿第七十一条第一款).

在审议过程中,一些委员提出,草案对醉酒驾车、发生交通事故后逃逸、擅自改变电动自行车结构、超速、超载等违法行为的处罚太轻,应当加重.法制委员会研究认为,草案关于醉酒驾驶行为的处罚(草案修改稿第七十九条)与道路交通安全法第九十一条的规定是一致的；草案关于逃逸的规定(草案修改稿第八十六条),是对道路交通安全法第一百零一条的补充和细化,与全国人大常委会法工委的答复是一致的；草案对擅自改变电动自行车结构行为的处罚(草案修改稿第七十三条)与道路交通安全法第八十九条的规定是一致的,上述规定不宜在法外另行加重处罚.草案根据超速、超载的轻重程度规定不同数额的罚款,比较合理,且情节较为严重的行为的罚款额已达到上位法规定的上限(草案修改稿第八十条至第八十三条),也不宜再加重处罚,为此建议上述内容也不作修改.

此外,根据委员、有关专门委员会和各方面的意见,对有关条文的文字和顺序进行了修改和调整.

法制委员会认为,《浙江省实施(中华人民共和国道路交通安全法)办法(草案)》经多次的研究、协调、修改,各方面意见趋于一致,内容已比较成熟,符合法律、行政法规的规定,切合浙江实际,建议本次常委会会议审议通过.

《浙江省实施(中华人民共和国道路交通安全法)办法(草案修改稿)》和以上报告,请予审议.

关于《浙江省宗教事务条例(修订草案)》审议结果的报告

郑造桓

主任、副主任、秘书长、各位委员：

2005年11月,省十届人大常委会第二十一次会议审议了省人大民族华侨委员会提请的《浙江省宗教事务条例(修订草案)》(以下简称修订草案).会后,法制委员会将修订草案印发各市县人大常委会、省有关部门、省人大代表和地方立法专家库成员广泛征求意见.同时,法制委员会调研组与省政府民宗委的同志一起到杭州、温州、台州等地调研,并赴贵州省调研考察.省人大常委会卢文舸副主任还率调研组到义乌等地进行立法调研,听取基层政府、有关部门、人大代表和宗教界人士的意见.3月1日,召开省有关部门座谈会,听取10多个部门的意见.3月9目,召开专家论证会,邀请法学、哲学、政治学和公共管理学等方面的专家,就宗教事务的法理、法条及宗教活动的管理等问题作了进一步论证.

根据委员的审议意见和各方面提出的意见,法制委员会对修订草案进行了多次研究、修改,并与省人大民族华侨委员会作了沟通.3月15日,法制委员会召开全体会议,对修订草案修改稿进行了审议.现将审议修改的主要情况报告如下：

一、关于政府职责.修订草案规定了政府应当支持宗教团体培养爱国爱教、遵守法律法规、有较高宗教造诣的宗教教职人员.有的委员提出,依法管理宗教事务是政府的一项重要职责,对宗教事务的管理关系到党的宗教信仰自由政策的落实、社会稳定等,应当增加各级政府依法维护宗教界合法权益等方面的职责.为此,根据国务院条例精神,在总则中增加了一条,对政府的职责作了规定(修订草案修改稿第七条).

二、关于扩建、迁建宗教活动场所的审批.修订草案第二十三条规定了扩建、迁建宗教活动场所的审批手续.根据委员和有关部门的意见,对扩建、迂建寺观教堂和扩建、迁建其他固定宗教活动处所,区别不同情况,对前置报批的部门和程序等作了相应规定(修订草案修改稿第二十四条第一款、第二款)；为与规划、建设、文物保护等相协调,还增加了一款：扩建、迁建宗教活动场所的申请获批准后,再依法基本建设工程等审批手续(修订草案修改稿第二十四条第三款).

三、关于与宗教活动场所有关的游览参观点的门票问题.根据有关部门和地方的意见,参考国家发改委2005年12月下发的有关文件精神,结合我省实际情况,就与宗教活动场所有关的游览参观点门票的制定、调整以及对有关人员的优惠措施,增加了两个条文(修订草案修改稿第三十条、第三十一条).

四、关于行政许可的条件和程序.修订草案对举办宗教教职人员和义工培训班、修建制作大型露天宗教景观、举办非通常的宗教活动等规定了行政许可.根据行政许可法的立法精神,建议对有关行政许可的条件、程序等作出适当规定.主要是：

(一)关于举办宗教教职人员和义工培训班.修订草案第九条规定,宗教团体和寺观教堂经县级以上宗教事务部门批准,可以举办宗教教职人员和义工培训班.修改稿对宗教团体和寺观教堂举办宗教教职人员和义工培训班的条件和审批程序、期限等作了明确规定(修订草案修改稿第十一条第二款、第三款).

(二)关于修建、制作大型露天宗教景观.修订草案第三十条规定,修建大型露天宗教造像,或者制作其他形式的大型露天宗教景观,应当按照国家有关规定审批手续.一些委员和有关部门提出,在条例中应明确相关审批程序,并明确禁止宗教团体、寺观教堂以外的组织和个人修建、制作大型露天宗教景观.为此,修改稿吸收了这些意见,明确了审批程序、期限以及不得修建的内容(修订草案修改稿第三十二条第二款、第三款).

(三)关于举办跨县、市等非通常的宗教活动.修订草案第三十九条规定了举办非通常的宗教活动的审批程序和审批期限.非通常的宗教活动审批制度是我省现行条例中规定的一项重要制度,长期以来,在我省宗教执法实践中得到宗教界的普遍认可,发挥着重要作用,但审批的条件一直不够明确.根据行政许可法的立法精神,修改稿对举办非通常的宗教活动应当具备的条件作了明确规定(修订草案修改稿第三十九条第三款).由于非通常的宗教活动情况较复杂,管理难度较大,活动的类型、审核内容等还需要作出具体规定.为此,授权省人民政府另行制定管理办法(修订草案修改稿第三十九条第五款).

五、关于涉外宗教活动.修订草案第六章对涉外宗教活动作了原则性规定.有的委员提出,这章规定的内容在国务院颁布的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》等行政法规和部委规章中已有较详细的规定.为此,修改稿删去了这章内容.同时在第五章“宗教活动”一章中增加了一条：“涉外宗教活动按照国家有关规定执行”(修订草案修改稿第四十条).

六、关于法律责任.修订草案第八章对违反本条例规定行为的法律责任作了规定.有的委员提出,有的处罚规定与违法行为不相当.为此,对该章内容作了相应修改.同时,根据委员的建议,增加了对未经批准擅自举办非通常的宗教活动、个人和非宗教团体在公众场所设置宗教设施等行为的法律责任.

此外,对部分条款的文字和顺序作了修改和调整.

法制委员会认为,条例修订草案经过反复研究、修改,现已比较成熟,建议本次常委会会议审议通过.

《浙江省宗教事务条例(修订草案修改稿)》和以上报告,诘予审议.