本站原创摘 要 :近年来,随着我国上市公司的不断发展,会计违规和财务欺诈问题逐渐受到社会公众和政府监管部门的重视.屡禁不止的会计查重事件严重地侵害了广大投资者的利益,对上市公司的正常运行产生了极其消极的影响,因此,加强会计监管迫在眉睫.本文阐述了会计监管的几种模式,分析了我国会计监管模式现状及其存在的问题,继而针对相关问题,从完善法律建设、政府监管等方面提出完善我国上市公司会计监管的相应措施.
关 键 词 :会计监管,监管模式,政府监管
一、会计监管的基本模式
(1)行业自律模式
该模式是指注册会计师协会通过建立一套自律监管机制,对注册会计师的独立性和审计质量实施的监管.该模式对会计行业的监管主要是依靠民间会计职业团体进行的,政府部门基本上不参与行业监管.自律模式是基于这样一种检测设:职业会计师是凭借行业内部制度来规范约束自己行为的,如果他的执业行为违反了“行规”,就有可能被会计市场无情抛弃.行业自律模式在会计职业团体机构完备的西方国家得到广泛的应用,加拿大、澳大利亚、1999年之前的英国和2002年之前的美国采用的都是这种监管模式.这种模式的优点是可以避免政府部门对行业监管过度介入.增大全社会的管制成本,出现政府失灵,其缺点是容易造成对市场会计监管的放纵,从而出现市场失灵.
(2)政府监管模式
该模式主要依靠政府部门对会计活动进行监管,会计职业团体的主管部门是政府部门,会计职业团体中一般设有政府代表以贯彻国家的方针政策.有的会计职业团体甚至是一个半的组织.完全独立于政府部门的会计职业团体不发挥监管作用,通常仅仅是对会员提供专业上的指导和帮助,采用该模式的国家有法国、德国、日本等.该种模式具有权威性和强制性,能强有力地维护会计市场的秩序,可以有效弥补会计信息公共物品属性所带来的缺陷.但是,这种监管模式也有其局限性,政府监管离市场相对较远,掌握信息相对有限,使监管成本较高,可能导致监管不足,另外,由于政府监管会导致权力过于集中、监管过度,导致寻租行为的发生,带来社会效率的损失.
(3)独立监管模式
由独立于政府和会计职业的机构依照授权对会计行业进行监管,该机构中会计行业之外的成员应占多数,政府部门不直接进行监管,但可通过对独立监管机构的管制间接发挥作用.目前采用这种模式的代表是美国.2002年7月,美国国会通过了《萨班斯――奥克斯利法案》,标志着美国开始进入了独立监管的时代.独立监管模式的优点是兼备了行业自律和政府监管的优点,在减少职业团体内部利益冲突,维护社会利益,保持行业内外平衡等许多方面都具有良好效果.但是,在我国目前采取独立监管模式的时机尚不成熟.一是我国实行独立监管的经费来源问题,如果处理不好,监管主体的实质独立就失去了意义.二是政府和自律组织对独立监管机构的支持度将制约其监管效率的发挥.三是我国尚不具备独立监管模式相关配套制度建设的条件.
二、我国会计监管模式现状及存在问题
随着《会计法》的修订和实施,我国形成了以政府监管为重点、内部监管为基础和社会监管为重要组成部分“三位一体”的会计监管模式.但是,实际运行起来还存在许多问题.
(1)会计监管配套的法律法规不完善
我国近几年相继制定或修订了《会计法》、《企业会计制度》、《企业会计准则》、《证券法》等一系列法律法规,虽然这些法规和制度对我国会计监管工作起到了非常大的作用,但由于制定的比较笼统,不具体,可操作性差,使得真正因会计违规而承担行政或刑事责任的单位微乎其微,大多是责令改正,通报批评,单位罚款等.我国现行监管体制明显重视违法乱纪的事后监督,忽视其他监督.虽然《证券法》规定了民事赔偿责任优先承担的原则,但在司法介入中,由于民事责任的规定较为原则,缺乏可操作性,并且现有的法律缺乏适当的诉讼机制,使得投资者的损失实际得不到赔偿.在刑事及行政责任方面,处罚力度也是不够.
(2)政府监管多头且部门之间缺乏协调
目前我国政府监管部门主要有财政部、审计署、证券委、国资委、税务局、金融和保险等部门,这种分业监管使得各监管主体自成体系,缺乏配合,在实际工作中往往没有形成监管合力,有时会出现“大家都管、大家都不管”的局面,致使会计监管的无效或低效.政府的各会计监管部门在制定监管措施、出台各种法律准则时更多地的是考虑本部门的自身利益,缺乏全局观念,从而造成了会计监管措施的短视行为.结果是企业忙于应付有关部门的检查,无法把更多的精力投入到如何提高企业的经济效益中去, 为了保住诸如“上市”的资格,必然会铤而走险,制查重帐,最终损害了投资者的利益,危害了国家的经济稳定.而众多监管部门没有形成监管的合力,各部门之间出现权力争夺和责任推卸,空耗了各部门的大量资源,又降低了监管的效率.
(3)社会监管不力
社会监管主体指的是注册会计师从业队伍及广大社会公众,投资者等.我国社会监管的历史不长,经验不足,监管的力量较弱,就当前来说,我国的社会监管主体是会计职业团体.会计事务所作为独立于被审计上市公司的机构,应按照证券法等法规和审计职业道德的要求,在坚持诚信的原则下,通过审计活动,保证上市公司公开披露信息的完整性、真实性和准确性.然而,目前注册会计师所提供的怎么写作还完全处于写方市场,他们在对企业管理当局实行监管的过程中容易受其影响.另外我国会计职业界实际所承受的法律风险仍然较低.注册会计师的违规行为没有得到有力的惩处,在较低的违规成本和较高的收益之间衡量之后,使得一些注册会计师和会计师事务所冒险出具虚检测报告,侵害股东的权益.从而使审计独立性丧失和审计质量滑坡,其“经济”的作用并没有发挥出来.
(4)内部监管形同虚设
单位内部的会计监管主体主要是组织内部的监事会、审计委员会以及内部审计部门等.理论上讲,由于对本单位比较了解,内部监管的效果本应是最好的,但事实上并非如此.内部会计监管不仅没有充分发挥其在会计监管中的基础作用,有些内部监管人员由于其经济关系受制于本单位、职业道德素质较低或业务素质水平较低等原因甚至与其所在的单位管理当局共同,甚至成为虚检测会计信息的制造者,致使内部会计监管机构独立性较差,根本不能发挥监督的职能.尽管这几年我国相关部门就上市公司内部会计监控制度出台了一系列的法律、规范,但效果并不理想.经调查,在巨额财务欺诈浮出水面的地方,监事会、审计委员会、内部审计部门正介于不起作用和根本不存在之间.
三、完善我国会计监管模式
会计监管模式的选择应该植根于我国的经济、政治和社会文化.而不能照抄照搬西方监管的模式.我国处于社会主义市场经济的初级阶段,市场发育很不完善,很不规范,决定了我国不能采用西方国家行业自律的会计监管模式,会计监管工作必须要依靠行政手段才能发挥其作用.我们要借助政府这只“有形的手”来弥补市场经济中存在的缺陷,政府应当是会计监管中的中坚力量,而内部监督和行业自律为重要辅助.对于完善我国的会计监管模式有以下建议:
(1)健全会计监管法律体系
要进一步建立和完善法律法规体系,提高会计法规之间的协调性.明确会计监管的主体,监管对象及其监管范围,为政府监管提供有力的法律保障.在制定会计监管法律法规时,要广泛征求意见,使新的法律法规有更好的可行性,更适应经济发展的要求.提高会计报表信息的透明度和及时性,加强对流量表及表外信息披露的监管,扩大表外披露的范围.同时,我们要学习和借鉴国外会计监管立法的成果和经验.应把会计报表信息查重法律责任个人化.特别是加大直接责任人的个人法律责任,充分发挥法律在会计监管中的震慑作用.另外,要进一步加大会计法律法规的实施力度.在实际工作中真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究.
(2)完善政府监管
要加强监管部门间的协作,避免重复监管和监管“真空”,使有限的监管资源得到合理的利用,提高监管效率.就我国目前的实际情况来讲,可新建由各部门委员参加的专门监管机构,如设立监管协调委员会,以协调财政部、证监会和审计署的监管职能.就“主导”来说,主要在于各政府部门应承担以下职责.财政部在会计监管活动中主要承担以下职责:一是负责会计监管规范的制定,具体包括制定会计准则、会计制度等,二是建立地方会计监管机构,组织实施会计监管,包括直接实施会计监管和授权有关机构实施会计监管,惩处会计活动中的违法者,保证会计秩序的规范运行,三是负责监管和指导会计师事务所和注册会计师协会,监管内容包括制定会计师事务所的市场进入和退出准则,对注册会计师协会制定的有关准则有最终决定权,对相似度检测机构的违规行为进行惩处,促进自律机制的健全.证监会是中国证券市场上最直接、最权威的监管者,其基本职能就是:负责信息披露规范的制定,具体包括招股说明书、中期报告和年度报告的内容和格式、公开发行股票公司信息披露义务的股东真实、及时、充分、公平地披露信息,惩处信息披露中的违规者,强化对证券交易所的监管.审计署主要执行审查政府机构和财政拨款单位的财务预算执行情况,还可利用国有资产代表权对企业财务报表进行审查或抽检,同时依法对民间审计进行监督.
(3)推行行业自律――加强注册会计师行业建设
要建立审计监管制度,加强外部对注册会计师和会计师事务所的监管,使注册会计师的独立性得到保护.独立性是注册会计师审计的灵魂与生命,是其能否发挥防范财务报告粉饰作用的关键所在.没有独立性,审计的鉴证职能便失去了意义,因此,强化审计的独立性是具有重要的现实意义的.从具体举措上看,本文认为:
理顺审计收费,引导合理的竞争机制.合理的审计收费是其工作开展的必要资金保证,因为会计事务所也是一个以盈利为目的的实体.在低价进入后,为了尽可能降低成本,注册会计师就不恰当地缩小审计范围、减少审计程序,甚至放弃了应有的职业怀疑,从而增大了审计风险.所以合理的收费标准、良好的竞争机制可以提高注册会计师对审计客户的监管作用.
改革会计事务所组建的形式,增强注册会计师的法律责任意识.针对我国目前的现状,不妨以有限责任合伙制来代替有限责任制,以增强注册会计师的法律责任意识,加大违规注册会计师的民事赔偿责任.注册会计师出具失实的审计意见,应对造成的经济后果承担法律责任.
还要注意注册会计师队伍的建设,努力提高注册会计师的专业胜任能力和职业道德水平,增强诚信意识.加强对注册会计师的后续教育,对新颁布的会计法律法规进行学习,不断提高执业水平.
(4)强化内部监管
在优化产权的基础上改革企业管理机制,在内部控制监管实践中,来自企业内部的监管更是重中之重.首先,客观存在的外部人士与内部人士的信息不对称.会导致监管效果和监管质量的差异:其次,外部监管由于环境和条件所限,其监管行为往往发生在事后,而内部监管可以在事中进行监管,最后,内部监管实质上是一种自我监管,整个的监管都是建立在自我监管的基础之上的,没有一个有效的自我监管机制,整个监管无从谈起.结合我国实际,可采取如下对策:强化公司审计委员会制度,改变目前对建立审计委员会的非强制性要求.要求所有企业必须建立内部审计机构,内部审计机构必须由审计委员会直接领导,并向董事会和审计委员会报告工作.
(5)财经新闻媒体的监督
媒体喜欢在第一时间作出报道或者通过周密、细致的调查,发表独家新闻,揭露真相,树立自己的品牌,因而其对违法违规行为的发现和调查较为热衷和卖力.媒体可促使公司的许多事项暴露在阳光之下,因此,媒体监管在本质上是一种社会监督.目前财经媒体对证券市场行为者(上市公司、相似度检测机构)的监督已经形成一定的规模和势头,但是对公共权利部门及行政监管过程的监督还非常少见.根本原因在于我国媒体监督的地位还缺少具体的法律条文做保障,造成财经媒体只敢对民间身份的各种市场主体施以监督,而对的权力部门则“敬而远之”.显然,财经媒体作用的发挥还有赖于法律对其监督权力的保护.应考虑对媒体监督证券市场各种活动的权力,包括监督行政执法活动权力给予立法确定.
(6)建立监管责任制度
我国会计领域监管不力、违法不究,很重要一个原因,在于责任制度不健全,包括对会计信息质量以及质量监管的责任追究制度没有建立和落实,应当按照权利与义务(责任)对等的原则,建立相应的责任制度,具体包括两个层面:一是单位内部会计信息质量的责任制度与责任豁免制度.组织、参与财务会计报告的编制、批准者都是责任主体,一旦出现财务会计报告虚检测等违法情形,上述相关人员都应承担责任,但持反对意见且有充分证据的管理当局成员可以豁免其责任,同时,一旦财务会计报告被外部监管部门、机构认可(如接受外部检查但没有发现问题等),财务会计报告提供者的责任豁免,有意欺诈者除外.二是政府会计监管的责任制度.在合理界定政府有关部门会计监管职责有前提下,建立并严格落实责任制度,避免走过场的监管行为,如果监管部门实施监督检查后仍出现重大违法问题,应追究监管者的失职责任.
小结
我国应该实行会计监管模式的选择更要根植于我国的经济、政治和社会文化.目前,我国市场发育的不完善、不规范,决定了我国会计监管工作必须要依靠行政手段才能发挥其作用,决定了我国要实行政府监管为主导,自律监管为辅助,并加之媒体监督的监管主体多元化、监管层次多级化、各监管主体相互协调的会计监管新模式.只有这样,中国证券市场的会计监管模式才会最理性、最富有效率.