关于农村宅基地流转的法律

摘 要城乡一体化建设进程的加快使得宅基地流转日渐成为人们关注的焦点.本文在实地调研嘉兴市宅基地流转乡镇的基础上,引用我国关于宅基地流转的法律法规及地方政策,分析目前宅基地流转市场中存在的问题及相关权益的保护,并在文章最后提出相应的对策建议.

关 键 词宅基地流转法律法规权益

基金项目：本文为浙江省大学生科研创新团队资助项目成果之一.

作者简介：王月燕、肖璐、黄佳佳,杭州电子科技大学人文学院.

中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)04-217-02

近年来,随着市场经济的发展和城乡二元格局的逐渐打破,我国进入了城镇化的快速发展时期.从1990开始,我国每年大约有1%的人口转化为城市人口,在1996-2006年城市化增长最快的10年中,全国农村人口减少了1．23亿；除此之外,每年还有大约2亿人口在城市和农村之间像候鸟一样迁徙等待着进城定居的机会.这样大规模的农村人口进城带来了一个问题：当农民从农村进入城市之后,其在农村的宅基地该如何处置?现行法律规范难以为其提供足够的法律依据,以至于相关主体的利益无法得到有效保障.

一、农村宅基地流转现状

随着我国城市住房的日趋紧张以及城市房价的持续上涨,不少人将目光对准了农村住房.在利益的刺激下,农村房地产市场日趋活跃,农村房屋写卖数量上升明显.在北京市昌平区兴寿镇有一个独特的“画家村”,这些来自全国各地的画家通过购地造屋或者写农家闲置旧宅院修葺改造的方式定居,使得当地的宅基地和房屋流转十分兴盛①.有数据显示,北京郊区的大部分村镇,宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右,有的甚至高达40%以上.在浙江省的宁波、温州等地,农村房屋的私下写卖也已成为一个公开的秘密,大量农民通过出卖或者抵押闲置住房的方式实现资金融通.在一些经济较发达的省份,政府部门结合本地区的实际情况制定了有关宅基地流转方面的政策②.例如：上海市《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则》中规定依法享有宅基地使用权的村民和住房所有权人可以申请宅基地让出；广东省在2005年10月1日以“政府令”形式发表《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定,农村集体土地将与国有土地一样,按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场.

二、农村宅基地流转的缘由

笔者以为,之所以在没有明确法律规范可以依赖的情况下,我国仍存在大量的宅基地流转,主要有以下几个方面的原因：

（一）农村住宅的闲置为流转创造了前提

根据笔者对嘉兴市的调查,在2008年,嘉兴市农业的非农化率达95%,农业劳动力非农就业和非农收入比例均达到80%以上.在南湖区七星镇,真正从事农业生产的人只占20%左右.据七星镇东进村的王姓村民介绍,他家原来以种植水稻为业,一年收入只有千元左右,收入不稳定且十分辛苦.现在他与老伴跟随儿女在市区生活,自己找了一份超市安保的工作,按月固定拿工资,日子过得非常不错.在嘉兴市实施“两分两换”政策之前,其在农村的住房一直处于闲置状态,并且这一现象在他们村与邻近村都属于普遍现象.

（二）资金融通使宅基地流转有现实需要

现在,越来越多的农民开始从第一产业过度到第二三产业,一些进城打工的农民不愿意再回到农村,而是希望能在城市有所发展.他们留在农村的宅基地,受现行法律、法规的限制,不能进行公开合法的转让,但这些宅基地是通过合法途径得到的,村集体组织也无权擅自收回进行处置,进城农民为了将固定资产转化为以货币等方式存在的资产,筹措生活和定居所需资金,迫切需要实现宅基地的流转.

（三）城镇房地产的发展加快了宅基地流转的速度

随着我国经济的快速发展、城市化进程的加速和经济体制改革的不断深入,我国城镇房地产市场蓬勃兴起,对城镇建设用地需求量亦是逐年递增,这与紧张的城市建设用地产生极大的矛盾.一部分经济利益追求者将目光聚焦于广大的农村,希望把农村住房也纳入到房屋写卖的体系中.从一定角度讲,宅基地流转是土地作为一种生产要素通过市场实现资源有效配置的内在要求③.

三、现行法规规范的不足

虽然我国的宅基地流转有很大市场,但是目前的法律法规在规范宅基地流转中还存在较大缺陷,在实际的宅基地流转案例中,双方纠纷不断,一些合法权益往往得不到有效的保护.

目前,我国存在的宅基地流转方式主要有房屋写卖、房屋出租、房屋抵押、宅基地置换、国家征收等等,但是,并非所有的流转方式都是受法律保护的.依据我国现行法律、法规的规定,宅基地的流转受到了严格限制,但是,却没有明确的法律法规禁止宅基地的流转,同时,还存在法律规范内部条款相互矛盾、概念界定模糊不清等弊端.

中华人民共和国成立之后,首次对农村宅基地制度做出明确规范的是1963年9月27日第八届委员会第十次全体会议通过的农村人民公社工作条例修正草案》(俗称“60条”).“60条”规定：“生产队范围内的土地,都归生产队所有.生产队的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和写卖.”④《土地管理法》第六十三条也作出了相似的规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出租、转让或者出租用于非农业建设.”从这些法条可以很清楚的看出,我国在宅基地流转上一直都持否定的态度,即法律禁止宅基地的私人流转写卖.但《土地管理法》第六十二条又规定：“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准.”依据该条款规定,法律允许农民处分自己的房屋⑤.因为只有在肯定了房屋写卖的前提之下,才有必要论及“不批准宅基地的再次申请”.又根据我国“房随地走,地随房走”的原则,房屋的可以处分与宅基地的禁止流转之间就存在极大的矛盾,使得现实的农村房屋写卖纠纷无法寻找明确的法律依据.而正式颁布的《物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定.”这种模糊不清的条款对宅基地流转没有起到应有的实质性作用.

相对于我国法律上的原则性规定,部门规章关于农村宅基地使用权的问题则有着比较明确的表述.1999年5月6日国务院下发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年11月国土资源部发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》、2007年12月30日《国务院关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》都明确禁止城镇居民购写农村房屋.但是,有学者认为,这些行政规章不能作为限制农村房屋写卖的依据.虽然现实中有较多的案例援引了这些规章的内容,但它们毕竟没有上升到法律的高度,无法作为判定农村房屋写卖的明确法律依据.

四、宅基地私下交易的后果

从上述法律法规分析可以看出,通过房屋写卖来实现宅基地流转是一种普遍采用的方式,但是,这种方式在我国现行的法律制度下却存在着很大的实施隐患.

（一）集体成员利益受损

依法律规定,虽然农民享有农村住房的所有权,但宅基地的使用权归集体经济组织所有,农民只享有宅基地的使用权.基于此,宅基地的收益理应在集体经济组织成员之间进行分配.但是,“暗箱操作”的转让行为使本来属于村集体所有的宅基地收益大量流入写卖双方手中,造成了集体土地资产收益的损失,这对于集体经济组织及其他成员是十分不利的.

（二）写卖双方权益无法保障

因为没有法律法规对这种交易行为做出明确的规范和指示,现行宅基地的流转大多在私下进行,也因此不同于一般商品写卖,双方对合同的履行完全取决于各自的信用.当国家政策做出调整、违反合同原有的义务明显有利于履行合同时,就有可能出现主张合同无效的情形,而各地方法院根据所援引的法律法规的不同也往往作出完全不同的判决结果.如此就必然导致先前民事交易行为的法律关系处于不稳定状态.在访问浙江省高级人民法院民庭副庭长的时候笔者了解到,目前一些地区在处理有关房屋写卖纠纷的时候,会从平衡双方权益的角度出发,尽量通过调解的方式结案.但这种调解的方式在实际适用上亦存在很大的局限性,亟需明确法律规范的指导.

（三）扰乱市场经济秩序

农民依法无偿取得农村宅基地,相比较于城镇的国家建设用地,宅基地在上占据了竞争优势.农村房屋在缺乏相应管理制度的条件下进入房屋写卖市场,无疑是对城镇房产的严重打击.而且,这种私下无序的交易严重影响了国家对于土地交易市场和房屋交易市场的管理.

五、对策及建议

目前,从国家法律角度出发,除了国家征用土地、私人继受土地以及尚处于探索尝试阶段的宅基地置换外,其他方式的宅基地流转是被法律或政策禁止的.但是,在市场经济体系日益完善和我国城乡二元结构逐步瓦解等多重、复杂的背景下,“隐形交易市场”的存在已成为不争的事实,宅基地流转势在必行.笔者认为,目前我们要做的就是在顺应时怎么发表展的基础上,通过立法的完善和政策的规范去指导宅基地流转工作的进行,使其走上一条合法、健康、有序的道路.

（一）加快推动我国关于宅基地流转的立法工作

我们应该清楚的认识到,在目前这个经济快速发展的时代,农村宅基地作为一种生产生活要素,其进入市场进行流通已不可避免.我国的相关立法工作者,要在充分结合实际的基础上,尽快制定关于宅基地流转的统一法律,明确宅基地流转涉及的具体内容,让宅基地流转工作有法可依.

（二）明确宅基地上的权益,完善收益分配制度

针对宅基地上存在多个权益主体的情况,流转过程中应妥善处理收益的分配问题.农民在自由处置房屋所有权的同时,也要受村集体对土地所有权的限制.应该明确,虽然农民依法无偿无期限享有宅基地使用权,但是在农民对宅基地进行流转的同时,这种无期限的使用权也没有了存在的必要,二是转化成一种有期限的“法定租赁权”.⑥农民在收取房屋流转利益的同时,应给予村集体一定的租赁费用.

（三）积极探索新的宅基地流转方式

目前,浙江省嘉兴市的“两分两换”宅基地置换模式受到了广泛的关注.笔者在对嘉兴市几个主要试点进行调研时了解到,该政策在坚持自主、自愿的基础上,贯彻“宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”的总方针,再由各试点乡镇结合本地区的实际情况制定具体的实施办法.这种由政府引导的宅基地流转方式,可以在资金更充足的条件下实现农村土地尤其是宅基地的最大化利用,减少因宅基地大量闲置造成的资源浪费,同时也使宅基地流转更加程序化、规范化.而且,政府给予这种流转方式相应的配套政策,可以更好的解决农民在宅基地流转后的生活保障问题,减少日后发生争议的可能性.

笔者同时还了解到,浙江省高级人民法院针对本省出现的宅基地流转的现实情况,出台了《浙江省高级人民法院关于为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的意见》.该意见明确指出,对于政府推出的改革创新措施,只要不违法法律法规的强制性措施,在出现矛盾和问题时,就不要轻易认定涉案流转合同、协议无效.对于这种具有实质性意义的指导意见等,应尽量上升到法律的高度,确保符合社会实际的新的宅基地流转方式能够顺利实施.

六、结语

宅基地流转作为一种大势所趋,在协调城乡建设用地矛盾,促进农村经济发展,构建和谐社会中起到了重要的作用.合理规范宅基地流转市场,积极探索符合经济发展现状的流转方式,确保宅基地上相关权益的实现,是这个时代赋予我们的新要求.

注释：

①姚丽,魏西云,章波．北京市郊区宅基地流转问题研究．中国土地．2007（2）．

②张丽华．我国农村宅基地使用权流转问题研究．海南大学2008年优秀硕士论文．

③凌林勇．宅基地使用权流转问题研究．厦门大学2009年优秀硕士论文．

④金冠．农村房屋写卖的法律问题研究．延边大学2010年优秀硕士论文．

⑤黄松有．民事审判指导参考．北京：法律出版社．2004．228．

⑥黄立．民法债编各论．北京：中国政法人学出版社．2003．197-198．