本站原创摘 要：养老保险是社会保险制度的主要组成部分,也是中国社会保障制度的重要内容之一,养老保险制度的正常有序运营关系到整个社会保障制度的长期发展.中国养老保险制度的双轨运行使机关事业单位职工与企业职工之间的养老金差距大,影响了社会公平,也阻碍了人才的合理流动.从改革实践和理论研究上来看,中国现行养老保险双轨制明显滞后于经济社会发展的需要.如何有效推进养老保险双轨制改革,不仅仅是维护社会公平的需要,也是构建中国科学合理养老保险体系的必然要求.
关 键 词 ：养老保险；“双轨制”；改革
中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）25-0072-02
中国的养老保险制度改革,经过二十余年的探索与实践,已取得显著成效,但由于制度的整体安排、改革措施的一致性等原因,使养老保险制度在不断发展中显露出一些问题.其中,导致企业与机关事业单位退休人员养老保险待遇差距悬殊的养老保险双轨制,已在近年来成为一个越来越突出并且引起社会广泛关注的社会问题,成为影响社会和谐的因素之一.
一、养老保险“双轨制”的弊端
中国现行的养老保险“双轨制”,是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度.企业职工实行由企业用人单位和职工本人按一定标准缴纳养老保险费,在其退休后由社会保险基金支付待遇的养老金制度；机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放.这种“双轨制”模式自20世纪90年代初施行以来,在由计划经济向市场经济过渡时期确实发挥了不可替代的作用.但随着改革的深入、社会的发展和人民生活水平的不断提高,“双轨制”的弊端也越来越明显,其制度设计的不公平、不合理性等问题更是暴露无遗.主要表现在：
(一)立法层次低
目前,在立法层面上,最新出台的《社会保险法》（自2011年7月1日起施行）的适用对象,仅限于中国的企业用人单位及其个人劳动者,并未涵盖机关、事业单位工作人员.这就造成了养老保险立法的层次不完整和不合理性,也更加反映出“双轨制”的过渡性特点异常明显.
(二)机制反差大
现阶段企业及其职工的养老保险费基本上是全部由企业与职工共同负担,企业缴费进入社会统筹账户,职工缴费进入个人账户.基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成.而机关事业单位的职工却几乎是由财政“统发”或财政“集中支付”,单位和个人根本无需承担任何缴费.这种差异直接导致了制度的严重不公平性.
(三)待遇差距明显
由于企业职工退休养老金以缴费年限、缴费基数等为计发依据,而机关、事业单位职工退休金却是以退休前的月工资和连续工龄等为计发依据,因此直接造成不同主体在退休养老金上的巨大差异,而且差距是越来越明显.根据权威数字统计,自2005年以来,中国企业退休人员的退休养老金经过连续十年的上调,虽然有了较大幅度提高,但是总体待遇水平仍只占退休前工资收入比率的50%左右；而相比之下,机关事业单位人员的退休金,往往能达到退休前工资比率的75%～90%.这对于同样是为了社会发展而辛勤工作几十年,为经济建设做出贡献的企业职工,显然是既不公平,也不公正的.
(四)财政负担加剧
现行机关事业单位职工退休制度中,个人还不需要承担缴费义务,养老责任和成本全部由国家“埋单”,随着在岗职工工资水平的不断提高,对财政支出无疑产生了巨大的压力.有数据表明,机关事业单位离退休总费用从1990―2005年十六年间增加了21倍.由于离退休工资的不断提高,财政负担自然也会越来越重.再加上制度设计本身存在的不完善、对调整机制缺乏长远规划以及人口老龄化等因素的影响,政府未来财政负担不可小觑.
(五)不利于人才的合理有序流动
由于制度和养老待遇水平上的巨大差异,导致许多想到企业施展抱负的机关事业单位专业技术人才不愿或不敢去,而许多想进入机关事业单位施展抱负的企业身份人才又根本没法去,阻碍了人才合理流动,一定程度上影响了社会的和谐稳定与经济的快速发展.
二、养老保险“双轨制”改革政策取向
任何一项社会制度的变革不仅受社会发展的影响,相反地也会对社会产生巨大的影响.养老保险“双轨制”改革势在必行,不仅是长期以来受到陈旧的制度对社会发展造成的阻碍,更是因为对“双轨制”的改革能对社会的进步产生重要的意义.
(一)“双轨制”改革的意义
1.有利于公平正义和社会稳定.现行退休养老金“双轨制”下养老金待遇差别过大,如同等学历、同等技能甚至同等贡献的人,从机关事业单位退休时可以领取的养老金要比从企业退休领取的高出很多.“双轨制”改革能改善企业与事业单位的养老金待遇差别过大的现状,缩小待遇差距,缓解突出矛盾,安抚企业退休人员的情绪,维护社会公平正义,有利于社会和谐稳定.
2.有利于人力资源的优化配置.机关事业单位与企业作为两个并行的没有联系的轨道,人才很难在相互之间进行流动,“双轨制”也就成了制约人才合理流动的“绊脚石”.“双轨制”改革能够解除优秀人才对未来退休待遇的后顾之忧,使其能够在合适的工作岗位上人尽其才,不仅缓解了企业用工难的现象,而且适当减轻了公的竞争压力,避免恶性竞争,有利于人力资源的优化配置.
3.有利于养老保险制度的完善.“双轨制”改革能够适应中国经济的快速发展和社会各方面改革的发展方向.中国已经进入老龄化社会,在人口众多,社会保障压力大的现状下,“双轨制”改革有利于构建系统的、完善的养老保险制度,为中国经济建设和社会发展做好充足的后勤保障工作.
(二)“双轨制”改革的建议
正是基于消除这种不平等现象的主客观愿望,几乎在“双轨制”运行的同时,国家也就着手开始启动了机关、事业单位的养老保险制度改革.
如早在1992 年,原国家人事部就曾下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》,在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省开始局部试点；1995年,国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,呼吁地方积极开展养老保险“双轨制”的改革探索；2008 年之后,温家宝总理主持召开国务院常务会议,原则通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,选择在山西、上海、浙江、广东、重庆5 省市先期开展试点,与事业单位分类改革配套推进；2009 年1 月,国家人力资源社会保障部又正式下发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西等五省市做改革试点.这次事业单位退休养老保险制度改革的重要内容是将事业单位养老保险与企业办法趋于一致.改革方案公开后,立即引发社会舆论质疑.广州、上海等地还出现高校大龄教师提前退休的恐慌风潮. 面对这种形势,对“双轨制”进行改革,彻底消除其不合理性和不公平因素,已是大势所趋、众望所归,成为摆在我们当前的一项重要任务.笔者结合多年的工作实践,对改革提出如下几点建议：
1.以法律的形式明确机关事业单位养老保险改革的内容.任何一项社会制度的建立都应该以明确实施原则、管理办法等相关法律法规为基础.养老保险作为社会保障制度中最基础和最重要的组成部分,是对公民退休后基本生活水平的保障,更必须通过法律的强制手段来保障养老保险制度的实施.而现阶段中国对于机关、事业单位工作人员的养老保险更多的是通过行政法规、部门规章等形式予以规定,缺乏应有的高度、深度、广度与严肃性,必须通过立法渠道予以解决.
2.建立统一的基本养老保险制度.现阶段中国的企业职工养老保险制度主要是国家基本养老保险、企业年金、个人储蓄性养老保险组成的多层次体系框架,实行企业与职工个人共同缴费、国家财政补助的筹资政策.而公务员与事业单位工作人员的养老保险还是停留在财政单一筹资的制度模式上.
因此改革中国“双轨制”的第一要务就是明确将公务员与事业单位工作人员统一纳入到基本养老保险中,建立起养老保险责任共担机制,促进权利与义务相结合.这样,一方面可以极大减轻政府财政负担,另一方面也有利于增强工作人员的责任感与紧迫感.从这个意义上说,改革机关事业单位工作人员养老保险制度中的筹资模式,建立国家法定的基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险等多层次的养老保险制度,是目前养老保险的发展趋势,更是促进机关事业单位养老保险制度在未来实现可持续发展的首要条件.
3.完善其他养老保险制度.除了基本养老保险以外,其他养老保险制度也发挥着重要作用,尤其是将公务员、事业单位工作人员纳入到与企业职工一样的基本养老保险之后.这主要体现在补充养老保险跟个人储蓄性养老保险两方面.
中国现阶段企业职工补充养老保险主要是企业年金制.根据《社会保险法》规定,企业年金由企业与职工按照一定的固定比例按月共同缴纳,所缴金额予以税收减免优惠,在职工达到法定退休年龄之后一次性或定期领取全部年金及投资收益的制度.而在公务员及事业单位养老保险改革后,为了他们退休后的生活水平,各级机关及事业单位应视本单位的实际情况建立职业年金制度,将职业年金制度作为公职人员基本退休金之外的重要养老保险补充.通过制度完善,为各群体人员提供更加全面的养老保障.
4.注重现行两种养老保险制度之间的合理衔接.养老保险“双轨制”,是造成了机关事业单位养老保险与企业养老保险无法衔接的首要问题：首先在制度层面上,两大群体的养老保险制度不同；其次在改革进度层面上,相较于企业养老保险制度的改革,机关事业单位养老保险制度的改革已经远远落后；最后是养老保险管理权限层面上,体现为“两种制度、两套管理模式”特征.
虽然从理论上来说,将机关事业单位和企业的养老保险制度统一整合最为理想,但是考虑到客观因素,比如过去两个群体的退休养老政策差异等,短时间内仍难以实现.因此,可采取“老人”老办法、“新人”新办法,建立相对独立又可以在两个制度之间合理衔接的养老保险制度,才是改革的可行思路.[责任编辑 陈丽敏]