本站原创【摘 要 】实施和完善养老保险制度已成为当今世界现代化国家的一项基本国策.中国的养老保险事业起步晚,旧的养老保险机制逐渐暴露出各种弊端,改革迫在眉睫.文章分析了当今世界主要养老保险模式的优缺点,总结了近年来主要发达资本主义国家养老保险制度改革的四个趋势,提出了对我国养老保险制度改革的六点启示.
【关 键 词 】养老保险制度 改革 启示
【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A
养老保险制度是最重要的社会保障制度之一,也是社会保障制度进一步深化改革的重点.完善养老保险制度是保障老年生活、调节收入分配、维护公平正义的重大举措,是社会和谐的重要标志.中国作为后发型国家,要建立一个完善的社会养老保险制度涉及诸多问题,比如：城乡养老保险一体化、养老保险资金运营、养老保险法律制度建设等,而西方发达国家养老保险制度改革经验和教训可以给予我们有益借鉴.
当今世界各国存在的主要养老保险模式
当今世界,每个国家的基本国情各不相同,经济和社会发展阶段的多样化,以及各自特有的历史文化传统和人口结构,使得世界各国养老保险制度的模式趋于多样化.目前,世界各国主要的养老保险模式可以分为三种：
福利型.福利型养老保障模式源于英国,其理论依据源自以庇古为代表的福利经济学.这种养老保险模式倡导“从摇篮到坟墓”的全民保障,凡是达到一定年龄的退休国民,都可以定期地从政府手中领取到养老金.其养老基金主要来源于国家税收或财政收入,而有的国家甚至不需要公民缴纳任何费用就可以领取养老金.养老金的水平会随物价或工资指数的提高而调整,有一个正常的增长机制.
福利型养老模式的优点在于：一是体现了社会公平性,使所有居民均能享受到较好的福利；二是实行政府统一管理养老保险事务,实现了低成本管理和高资源利用率.
但是,这种面向全民的福利型养老模式也产生了严重的经济和社会问题：一是政府财政负担重；二是不利于激发和调动社会成员参与工作的积极性和主动性,抑制增加就业；三是企业承担了过重的养老保险费,增加了人工成本,不利于企业的生产经营.
保险型.保险型养老保障模式是世界上许多国家选择的模式.它强调社会保障是个人的事情,采用自保为主、国家资助为辅的模式.这种保障模式源于德国,1889年由俾斯麦政府创立,后来美国、日本等国在继承德国的基础上确立了“保费由雇主和雇员缴纳,国家仅给低保和老年医疗保险提供相应财政补贴”的原则,追求一种“人人为大家,大家为人人”的社会目标,使受保人的生活得到保障.
保险型养老保障模式的优点在于：一是养老保险层次性多,保障性高；二是由国家立法作后盾,保证了养老保险的覆盖面；三是基金筹资方式灵活多样,既可采用现收现付制,也可采用完全积累制,还可采用部分积累制.但筹资的责任主体还是企业和个人,国家只承担补贴或资助责任；四是在社会保障机构实行多层次管理.
其主要缺陷是：大部分社会保障资金来自雇员和雇主一起缴纳的保险税,导致税率问题十分敏感；保障模式的多层次性使得管理难度较大,管理成本偏高.
强制储蓄型.强制储蓄型养老保险模式以强制储蓄为核心,实际上是一种由政府强制推行的自我养老制度.因此,养老基金主要来源于雇主和雇员,国家不直接进行投资,只是给予税收和利率等方面的政策性支持.该模式强调自我保障,减轻了政府负担,增加了透明度,能很好地监督资金的使用,具有很强的社会激励作用.
但是,强制储蓄型养老保险模式模式也有其不足之处：它把国家应该承担的资金责任全部或大部分转嫁给个人,强调效率,忽视了公平,互助互济和再分配作用较弱.此外,养老金账户的管理成本较高,资金贬值的风险也较大.
主要发达国家养老保险制度改革的趋势
近年来随着人口老龄化的加剧和金融危机的爆发,世界各国养老保险制度都不同程度地遇到困难和危机,在此背景下,发达国家养老保险制度改革和发展主要有以下几个趋势：
削减福利成本和标准.特别是欧债危机之后,高福利国家在进行养老保险制度改革时,改变了过分强调社会高福利的做法,将重心逐步转移到制度本身的效率问题上.这种改革的目的是,既能有效地为参保人提供必要的养老保障,使国家承担得起相应的开支,又能有效地激发人们工作的积极性,减轻对社会保障的依赖性.如：希腊主权债务危机爆发之后,在欧洲掀起了以提高退休年龄为主要内容的改革.欧债国家自2009年以来,政府养老金支出占公共财政支出和GDP的比重都未增加,个别国家甚至还出现了下降的趋势.
加快养老保险基金管理体制及投资方式的改革.养老保险基金是一种长期的社会性基金,它不仅要完成积累,更要实现保值增值,还要应对通货膨胀的挑战以及支出的需要.而基金只有进行投资运营才可能实现保值增值,进入资本市场是世界各国公认的投资方式.从各国改革内容来看：养老保险基金的管理、投资运行更加借助市场力量.
首先,基金投资管理开始从政府转向专业的投资机构.智利、美国等养老保险基金的投资管理都是由专业投资机构进行的,这种运作方式一方面可以避免政府管理过程中因管理和监管漏洞带来的资金流失,另一方面投资者对投资机构的自主选择权会使不同投资机构之间相互竞争,促使投资管理机构不断开拓新的投资方式,运用多种金融工具,最大程度地实现基金的保值增值.其次,政府转变在养老保险基金投资中的角色,政府由原来的基金投资管理和执行者转变为监督者,既使养老保险基金能够获得更专业化的投资运作,又增加了基金投资的规范性和安全性.最后,基金投资更多元化.各国都根据公共养老保险基金和补充性养老保险基金功能和特点的差别,制定了不同的投资运营方式.
大力发展私人养老金.私人养老金是养老保险制度中重要的组成部分,也是公共养老金的重要补充.它的完善不仅有助于提高老年人的养老金给付水平,而且有助于减轻政府的财政压力.反之,它的缺失有可能导致政府的财政危机.如：荷兰的职业年金发展非常迅速,在欧债危机爆发前其覆盖率就高达69.3%,2007年职业年金资产高达7398亿欧元,是GDP的132%,①有效地减轻了公共养老金的财政负担,因此,同样是高福利国家,荷兰没有像希腊那样陷入债务危机. 更加注重政府管理的效能.现代政府的职能、职责包括养老保险管理,许多国家都采取各种改革措施来淡化养老机构的行政色彩,吸引地方公共团体、民间团体、企业、志愿者组织等共同参与,营造良性的竞争环境,保证养老保险怎么写作的效率和质量.如：日本和地方政府在社会养老怎么写作体系中分工明确,养老怎么写作在由厚生省老人保健福利部负责,在地方由福利事务所负责,民生委员则协助地方行政机构贯彻落实各项福利政策.此外,地方政府还设立了保健所,专门负责指导老人的营养和卫生保健,同时,还扩大了社区居民的自主管理权和民间力量的作用范围.②
主要发达国家养老保险制度改革对我国的启示
主要发达国家养老保险事业的宝贵经验和近期的改革趋势给我们带来了很多启示：中国养老保险事业的发展应该建立在科学地分析与借鉴各国养老保险事业发展的宝贵经验和教训基础上,既要立足于当前的基本国情,又要充分考虑社会主义市场经济的发展状况.具体应从以下几个方面着手：
坚持公平优先,兼顾效率的价值理念.对于养老保险制度还不太完善的中国来说,一方面要学习保险型国家的改革发展经验,学习他们充分发挥市场作用和社会功能的合理做法,同时又要避免国家在养老保险制度中所起作用不够突出的弊端.另一方面要吸取欧洲福利型国家的教训,在养老保险制度中,这些国家一味地把公平福利放在首要位置,执行过程中无法体现效率,导致养老保险制度逐渐从“卷入财政”到“裹挟财政”,并最终演变成财政包袱,直至成为债务危机的诱发因素.作为社会主义国家的中国,更应该在养老保险制度建设中充分发挥政府的怎么写作功能和社会的协调作用,树立以公平为核心的养老保险制度价值理念,妥善处理好公平和效率的关系.
立法先行,完善养老保险法律制度.完美的制度需要由法律来保证落实.从西方现代养老保险制度的发展历程来看,养老保险制度立法促成了现代养老保险制度的产生和形成,推动了现代养老保险制度的改革、发展与完善.当前,如美国、日本、智利、瑞典等国对养老保险事业的管理普遍依靠法律手段,通过相关法律、法规将养老保险事业发展中涉及到的相关内容固定下来.而我国的养老保险制度发展至今,唯一涉及养老保险制度的法律是2011年7月1日开始施行的《中华人民共和国社会保险法》,远不能满足社会养老保障的发展需求.因此,我国应尽快建立起一个完整的养老保险法律制度,使养老保险各项工作的开展有法可依,有章可循.
摆正政府与市场的关系.从西方发达国家养老保险制度改革的主要趋势可以看出,要保证养老保险制度的持续发展与改革,政府、企业和个人均应适当承担责任,适度引进市场机制,促进养老保险基金市场化,以改善养老保险效率相对较低的现状.近年来,一些发达国家大力发展职业年金,充分发挥养老金市场的作用,有效地减少了政府的财政压力,也为老年人提供了更高水平的晚年生活.而另一些国家,如希腊、意大利、葡萄牙、西班牙欧债四国,养老金制度却严重失衡,第一支柱公共养老金负担严重,第二支柱私营养老金起步较晚,发展缓慢,四国的私营养老金资产所占GDP比例微乎其微,希腊几乎为0,其余三个国家也仅仅在4.9%～7.8%之间,远低于OECD各国的加权平均值72.4%.③因此,当出现债务问题的时候,公共养老金出现缺口,而私营养老金却又无法担当独立支柱的重任,极易导致主权债务危机.
反观中国的第二支柱企业年金的发展,与希腊十分相似.根据中华人民共和国人力资源和社会保障部2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报数据,截止2012年,参加企业年金的职工人数为1847万人,相较于全国劳动适龄人口,其参与率还不到2%,基金累计结存4821亿元,④占GDP比重不到1%.企业年金规模较小,多支柱的养老保障框架还远没建立起来,因此不能担负起分散长寿风险和分担基本养老保险及其财政压力的作用.所以,我国应吸取各国的经验和教训,大力发展企业年金,重视市场的作用,将其列为养老保险制度改革中的重要内容.与此同时,在正确处理政府和市场之间关系时,也要注意避免改革过分私有化、个人承担完全责任,这将有失养老保险的公平性和互助互济性的原则.
另外,西方发达国家还鼓励民间组织积极参与养老保险,这不仅仅分散了政府的责任,减少了政府的行政开支,还有利于开发养老保险资源,满足社会成员的多元化养老需求,同时也有助于促进社会的和谐与融洽,值得学习和借鉴.
养老保险水平要适度.养老保险制度是一把双刃剑,一方面,它有利于社会的和谐和稳定,另一方面,如果养老保险水平超过了国家财政和企业承受的适度上限,就会制约经济的健康发展.通常情况下,只有经济向前发展了,养老保障的总体水平才会得到相应地提高.而欧洲很多高福利国家在经济繁荣时为了缓和社会矛盾,过度提高福利水平,扩大保障范围以及提高保险给付水平,等进入萧条后国家财政开始不堪重负,最终导致债务危机.我们应吸取教训,清醒地认识到养老保险水平的确定一定要以生产力发展水平为基础,适应经济发展的需求.因此,养老保险事业的发展必须根据我国的现有国情,遵循养老保险与经济发展相适应的基本原则,防止经济总量提高产生的错觉,科学合理地确定养老保险的水平.
完善基金投资运营,确保基金保值增值.养老保险基金的保值增值事关养老保险制度改革的成败,必须高度重视.与目前我国养老保险基金主要选择银行存款和国债投资方式相比,很多发达国家都选择了进入资本市场.储蓄向投资的转化,不仅有利于提高养老保险基金的投资效益,也有助于加强其与资本市场的互动发展.我国应吸取美国、新加坡和智利的经验,首先,确定市场化的资金运营机构,把养老基金运营职能从经办机构中分离出来,由独立的、市场化的基金运营机构,按照市场化、稳妥性原则对养老保险资金进行资本营运,使其保值增值.其次,随着资本市场日益成熟,逐步放宽养老保险基金的投资限制,在基金规模日益扩大的基础上,逐步调整投资结构,加大对安全性高、回报率高的种类进行投资,最大限度地保障基金的保值增值.最后,培育和完善资本市场,加快养老保险基金投资专业机构和人才的培养.
加强对养老保险的监督.养老保险制度作为社会的“稳定器”和经济运行的“减震器”,它的发展影响着国家的经济发展,因此,加强养老保险制度的监管,是保障民生不可缺少的一环.在智利,国家对养老基金的投资方向、投资范围、投资产品的具体交易场所等内容都有明文规定,并严禁各养老基金管理公司之间进行关联交易、保障参保者的投资选择权,养老基金管理公司的经营管理活动也必须符合明确的信息披露标准.吸取这一经验,一方面我国应加强对养老基金运行的监管,加强资金运营监督,使养老保险基金投资机构选择权、基金保管权和投资营运权分属不同机构,使之相互制约和监督.另一方面建立信息披露制度.国外养老保险制度一般都设置了相应的监督机制,加之法制的健全和公平原则的导向,运作机制和方式的透明化处理,使国民可以随时了解自身的养老保险情况.一些发达国家还针对部分特殊群体,如公务员,设立了专门的信息发布和管理机构,制定了相关的信息发布政策,有效地保障了养老保险的透明度和公正性.这些都为我们提供了可资借鉴的经验.
（作者单位：四川音乐学院；本文系四川省哲学社会科学“十
一五”规划资助项目研究成果,项目编号：SC10B006）
【注释】
①郑秉文：“中国应如何深化改革养老保险制度”,《中国社会保障》,2012年第2期,第31页.
②金太顺：《日本养老保险制度借鉴研究》,东北师范大学2013年硕士学位论文,第14页.
③胡继晔,潘国振：“欧洲私人养老金危机对中国的启示”,《中国经济时报》,2013年8月7日刊,第6版.
④舒奋：“欧债国家社会养老保险体系可持续性危机及其对中国的警示”,《浙江社会科学》,2013年第9期,第85～89页.
责编 /于岩（实习）