本站原创摘 要：高校教职工代表大会是教职工行使权利和管理学校的基本形式.现实中,高校教代会的权利边界存在着权利被边缘化、权利内容被压缩、权利保障机制不健全等问题.高校教代会权利的落实,不仅要尽快出台“高等学校教职工组织法”,而且要增强教代会的权力、对教代会进行组织制度变革、扩大教师对教代会的参与,使教代会真正成为教师身份群体的聚合体.同时,高校教代会与党委、工会等诸多主体会形成不同的法律关系,在不同的法律关系中,各自构成的法律关系属性、内容以及责任承担的方式是不同的.
关 键 词 ：高等学校；教职工代表大会；法律地位；权利边界
2010年7月29日、国务院颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》第四十条“完善中国特色现代大学制度”中,明确指出要“加强教职工代表大会建设,发挥群众团体的作用”,可见,建立健全教职工代表大会制度,对中国特色现代大学制度的建构起着举足轻重的作用.然而,我国高校教代会在具体的运作过程中,存在着领导认识不到位、教职工参与意识淡薄、教代会法律地位不明确、教代会职权没有全面落实、教代会监督作用弱化、制度化与规范化的组织机制不健全等问题.因此,我们当前的任务就是要从法律上完善高等学校教代会制度,确定高校教代会的法律地位,明晰高校教代会及其代表的权利边界,理顺高校教代会与党委、学校、工会的关系.
一、高等学校教代会的产生及法律依据
高校教代会的产生是从企业职工代表大会的经验与启示中发展起来的,它是党和政府自上而下推动和发展起来的组织,不是教师自发的组织.
1980年6月,全国总工会党组给书记处写了《关于学校试建教工代表大会制度的请示报告》,经批准后,在全国各省市的学校中推广开展试点工作.而且,同志在1980年8月政治局扩大会议的讲话中十分强调发扬社会主义,明确指出：“各企业事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议.这是早已决定了的,现在的问题是推广和完善化.”[1]1980年11月3日,书记处会议还做出决定：“学校特别是高等院校的教职员工代表大会的组成和职权,应当专门研究,制定单行条例.”1981年教育部和全国教育工会召开了“教职工代表大会试点汇报座谈会”.会议认为：“党委领导下的教工代表大会是广大教职工群众参加学校管理的好形式,应尽可能做到定期召开,形成制度.教工代表大会可以审议校长的工作报告：对学校工作提出批评和建议；对干部实行监督；在学校职权范围内,对某些涉及教工切身利益的生活福利等方面的问题做出决定.认真收集和处理教工群众的提案,是教工代表大会的重要工作.教工代表大会不设常设机构,以工会基层委员会作为它的工作机构.”[2]从教代会试点的汇报总结中可以看出,教代会所具备的主要是审议、建议和监督权,在教职工福利分配方面具有部分决定权.最初的设计就已经将教代会定位在两个方面,一是教师行使管理权利的机构,同时也是接受党委领导,积极配合辅助校长工作的机构.后来试点的面进一步扩大,截至1983年7月 “高等学校教职工代表大会工作座谈会”时,全国已有9.2％的学校成立了教代会.1985年１月教育部、全国教育工会颁布了《高等学校教职工代表大会暂行条例》 （以下简称 《暂行条例》）,教代会的性质和功能通过正式文件得到了表述.《暂行条例》 是指导和规定全国高校实施教代会制度的主要依据,也标志着高校教代会从试点走向制度.
《高等学校教职工代表大会暂行条例》的颁发,使高校教代会制度建设进入了一个新的发展阶段.高校纷纷召开教职工代表大会,建立教代会制度.经过3年多的努力,到1988年7月,全国有60%的高校建立了教代会制度.1989年12月,发出了《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作的通知》,各级党委对工会工作的领导明显加强,高校教代会制度的建设也明显加快.一些省市教育工委、教育行政部门把高校工会、教代会工作列入高校党建和思想政治工作先进学校的考核评审条件,对高校教代会制度进行了检查、调研,提出了新的要求.如北京市于1995年3月下发了《关于进一步健全和完善高等学校教职工代表大会建设的意见》.在教育工会内部,对教代会制度的建设也明显加强,将其作为合格、先进、模范职工之家的重要考核条件,许多省市教育工会还制定了《教代会工作规范》,与党政联合制定了教代会评估条例,有步骤地开展了教代会评估.1996年,国家教委、全国教育工会在沈阳召开了教代会评估工作现场经验交流研讨会.到1998年底,全国普通高校教代会建制率达100%,绝大多数高校能做到按期换届,定期召开,90%以上的学校坚持每年召开一次教代会.学校教代会工作制度、组织制度健全,工作质量明显提高.
同时,伴随国家和法制的建设步伐,教育立法的进程明显加快.在国家颁布的一系列法律法规中,明确地把学校管理、监督的内容写了进去,对教代会作了明确规定,从而确定了教代会的法律地位.《中华人民共和国宪法》第2条规定“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”.我国《教育法》 第30条第3款规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定,通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,保障教职工参与管理和监督.” 《教师法》 第7条中关于教师享有的权利中,也明确规定教师享有“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过教职工代表大会或者其他形式,参与学校的管理”.《高等教育法》 第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与管理和监督,维护教职工合法权益.”
据此,教代会取得了合法地位,开始走向法制化.这些政策、条例和法律都对高校教职工参与学校的管理、监督以及教代会的地位提供了政策依据和法律保障.高校教代会是保障教职工参与高校管理与监督,维护教职工合法权益的一个重要组织形式.高校教代会要接受党委的领导,其不具有独立性,是高校内部的一个重要权力机构.