本站原创摘 要：本文认为：公平统一的市场机制要求和存款保险制度的规模效应决定了我国应当选择直接建立全国统一存款保险制度.存款保险制度设计要充分考虑中国银行业的实际,在对银行存款全面保护的同时,存款保险制度的职能定位、组织形式、保护程度以及资金运作和费率调整等重要方面应当坚持普遍非全额、基于风险且市场化运作的基本要求.
关 键 词 ：存款保险；金融风险；金融稳定
建立存款保险制度是对中国金融制度的重大创新,将对银行业乃至整个经济都产生深远的影响,建立方式的选择和制度本身的设计成为这一制度成败的关键.在构建中国的存款保险制度时要充分发挥后发优势,既借鉴成熟市场经济国家已经取得的经验,又要充分考虑中国的实际情况,构建具有中国特色的存款保险制度.
一、建立方式的选择
存款保险制度建立方式的选择将对这一制度能否被接受,能否顺利地实施和发挥作用起到至关重要的作用.根据对国外存款保险制度的考察以及有关专家的论述,存款保险制度的建立方式大致可考虑以下两种.
第一种方式是先在部分地区和部分银行进行试点,再扩大范围推广,不同类型的银行机构分类进行的渐进模式.这种方式类似于中国经济体制改革过程中一些重大政策措施制定和实施的过程.选择部分地区或某种类型的银行机构进行建立存款保险制度的试点,对试点过程中各个方面的问题和情况进行总结完善,成熟以后再建立全国性存款保险制度.全国性存款保险制度的建立也有两种方式可供选择.一种是类似美国的方式,由不同的存款保险机构分别向不同类型的银行机构提供存款保险.另一种是其它大多数国家采取的方式,即由一家存款保险机构向所有的银行提供存款保险.
建立存款保险制度的第二种方式是越过试点和分类的过程,直接建立纳入所有存款类金融机构的全国统一的存款保险制度.
由于保险机制规模效应强的特点,使得渐进方式建立存款保险制度存在很多的不利因素.首先,存款人对规模较小的存款保险制度信心不强,较小的存款保险制度本身也无法应对银行的破产和倒闭,最终无法达到预期的目的.其次,由于规模经济的原因,规模越大的存款保险制度的保费水平才可能更低,高昂的费用将使小规模的存款保险制度难以维继,失败的可能性较大.因此,对于建立存款保险制度这一特殊的制度创新来说,渐进的方式很可能由于试点的失败而导致这一制度被最终否定.直接建立全国统一的存款保险制度能够充分发挥中国经济规模大、市场统一度高等优势,在积累实力雄厚银行保险基金的同时保持较低的费率水平,有利于存款保险制度得到支持并发挥作用.同时统一的存款保险制度也能为所有的银行机构营造一个公平竞争的市场环境.因此,选择第二种方式更有利于存款保险制度在中国的建立和运作.
二、制度框架与内容
参考其它国家已建立的存款保险制度,并结合中国经济、银行的实际,建立中国全国统一的存款保险制度应包括以下几个方面：
(一)存款保险制度的法律地位
存款保险制度的建立对于国家的金融、经济乃至社会的稳定都会产生重大而深远的影响,同时存款保险的职能与国家其它的经济管理功能以及一般的商业保险有着明显的区别,因此应当在适当的时候由全国人民代表大会制定《存款保险法》,从国家法律的高度明确对存款的保护,对存款保险制度的主要职能、组织形式、运作方式等重要方面做出法律规定.对于存款保险制度相关的一些技术性问题,如：费率的确定等则不宜做出硬性的规定,为以后的完善和调整留出空间.
依法建立存款保险制度有利于增强存款人对存款保险制度的信心,同时使得存款保险制度本身能够依照法律规范运作,最大程度的发挥好这一机制的作用.
(二)存款保险制度的职能定位
存款保险机构的首要职能是通过在存款机构出现支付困难时采取救助、运作重组、接管、偿付被保险存款等行动来保护存款人的利益,进而阻断危机的蔓延,维护整个银行体系的稳定.一个有争论的问题是存款保险机构是否应当具有银行监管的职能,焦点是存款保险机构的监管职能是否同银行以及银监部门的监管职能重复和冲突.
正如同大多数国家的实践和有关专家所指出的,即使抛开存款保险机制本身的需要,仅从目标的差异这一点来看,存款保险机构的监管行为就有其存在的价值,能够对现有的银行监管起到有力的补充.因此中国存款保险制度的主要职能应当包括对投保机构进行监督管理,分别是：计收存款保险费、监管投保机构、处置有问题投保机构和存款赔付.
计收存款保险费,就是依据国家制定的有关存款保险制度的法律法规,以投保机构保护范围内所有存款帐户余额为基数按照规定计算、收缴存款保险费.按照规定比例从存款保险基金中提取和使用存款保险机构的运作管理费用.
监管投保机构,就是存款保险机构及其分支机构按照分工对投保的金融机构的风险进行全面监控.存款保险机构应当建立科学的风险评估指标体系,采取现场监控和非现场监控的方式对投保银行的流动性、安全性及盈利能力进行连续、全面的评估,并以此作为确定费率标准的依据.存款保险机构对监控中发现的重大风险和违规问题有依法处罚的权利.存款保险机构的日常监管应与银行的监管相协调,并建立固定的协调联系制度.
处置有问题投保机构,就是指存款保险机构对濒临破产或已进入破产程序的投保机构的债权、债务进行处置.处置的方式包括：对破产机构进行接管和清算、组织对有问题机构进行收购或重组、给予资金支持帮助其度过难关等.由存款保险机构专门承担处置有问题机构的职责不但能发挥其资金充足、操作专业、市场运作的优势,更重要的是使银行解除了额外负担.
存款赔付是指投保机构关闭破产后,对保护范围内的存款进行清理确认后,按照既定的标准和限额进行赔付.存款赔付的数额应当按照存款人应得赔付额与破产机构自身资产已清偿额的差额来确定.赔付的具体方式可以采取由破产机构进行兑付,也可以委托其他金融机构来进行.
(三)存款保险制度的组织形式
存款保险制度的目标是保护存款人的利益,进而维护整个银行体系的稳定,存款保险机构在这一目标下的职能显然是一种不以单纯赢利为目地的公共职能.正是基于这一点存款保险机构应当由政府来出资组建并进行组织和管理.类似于银监会、证监会和保监会的设立,存款保险机构应当是直接隶属于国务院的事业单位.存款保险机构的管理要避免完全的行政机关的模式,应当采用有限责任公司的形式,以独立法人的地位参与市场,形成存款保险公司本身一定程度上的利益机制和自我约束机制,为存款保险公司的高效率运作创造条件.