本站原创摘 要 原德国作为五个新建州加入联邦德国后,职业教育须同化到联邦德国教育制度中.制度差异给新五州职业教育转型带来一定程度的困扰,联邦政府和欧盟积极采取措施予以缓解,取得了一定成效.新五州职业教育的转型展现了各方协作创新的努力,证明了职业教育不仅是特定历史的产物,也是关涉政治、经济、文化、意识等多个要素的系统工程.
关 键 词联邦德国；新五州；职业教育转型
中图分类号 G719.516 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2013）28-0089-05
二战结束后德国一分为二,走上完全不同的发展道路,逐步建立起适应各自经济、政治环境的职业教育制度.1990年,德国统一,伴随全方位的体制同化,新建五州须进行学制改革与双元制重构.转型初期因制度摩擦出现诸多不适应,政府及欧盟积极采取措施进行弥合,基本保证了新五州职业教育的平稳过渡与稳步增长.
一、新五州职业教育的转型
两德统一后新五州按基本法实行文化自治,各州设文化教育部制定临时法规实施教育改革.基于经济与政治的转轨,“两德教育制度的统一实质成为一个单边过程,即东部德国如何同化到西部德国的轨道中去”[1],因此,联邦德国的职业教育体制被全盘引入新建五州.
(一)两德职业教育的制度差异
1.德国的职业教育
德国的教育被纳入社会主义轨道,由国民教育部统一领导,由《关于统一的社会主义教育制度的法律》明确,各级各类教育机构的任务和职能,突出实施基础宽广的职业教育及扎实专门教育的必要性.在统一学制中,职业教育机构分为三类：实施综合技术教育和预备教育的十年制普通教育综合技术中学；实施职业基础训练的企业职业学校及社区职业学校等训练机构；实施专门职业训练的工程师学校与专科学校.另外,设立训练劳动者的各类成人或继续教育机构.
十年制普通教育综合技术中学在普通教育阶段预先解决部分职业教育任务.学生毕业后可通过两年制职业训练进入专科学校,或经企业中学、夜间中学、考试学习班、工农预科等获得高校入学资格.企业职业学校在内的职业学校属国民教育部管辖,企业训练工场归经济管理部门,联合企业负责所属生产领域的职业结构规划、人才供给协调、职业教育结构网络布局及职业教育内容和教学计划确定.职业学校的教学内容包括理论为主的职业基础学科和应用导向的基本职业训练,可进入工程师学校和经济专科学校.专科学校与联邦德国不同,不属成人教育体系,多与高等教育衔接.德国的职业教育是社会主义教育制度的组成部分,体现了社会主义教育政策的基本原则,具有国有化的高度统一性.
2.联邦德国的职业教育
通过《手工业条例》、《职业培训法草案》、《联邦职业教育法》、《职业教育促进法》等法规,联邦德国实现了双元制培训模式的制度化,成为职业教育与培训的主导模式.双元制职业训练体系指由完全不同的两类机构构成的一种训练组织,一方通常为私营企业,另一方通常为公立职业学校,双方为同一对象、同一训练目标分工合作.该方式“从学习和学习场所的角度讲,结合了实际工作场景和职业学校保护性环境下的学习”[2].因立法赋予的独特优势,双元制拥有更广泛的训练资源与对象,可通过密集的协会网络调动全社会资源,为绝大多数青年提供初级职业教育与训练,使德国公司在工人训练领域共享成本与收益.从雇主投资工人训练的意愿看,除去工资和学徒劳动收益,1984年德国经济研究所研究表明,“雇主每年要花费216亿德国马克去训练大约170万的年轻人”[3].
在职业学校体系建设方面,联邦德国各州进行职业教育与普通教育一体化尝试,通过《教育结构计划》、《综合教育计划》,在学制结构上建立起综合学校体系,取消传统多轨学制的三分结构,设综合高中及综合大学.职业教育机构包括职业学校、职业补习学校、专科高中、职业专科学校、专科学校,各类学校相互联系,都可从底层到达高等教育领域.联邦德国已建立与普通教育学校相互衔接的各级各类职业学校机构系统,并与企业训练工场合作,开展职前、职中与职后训练.
3.二者职业教育的差异分析
两德职业教育的不同源自意识形态的影响.新五州与马克思主义哲学相连,西部与市场观念接轨.从管理模式看,德国宪法要求不上大学的10年级毕业生有权利和义务接受职业训练,且养育、教育、职业训练、分配由国家统一规划,学生和企业均无选择自由.联邦德国的分配程序决定于市场劳动力状况,职业教育法确定国家调控的市场模式,这种模式可避免市场失灵和国家决策失败的风险.从职业训练承担主体看,德国的企业职业学校是其培训体制的核心驱动力量,隶属大型国营和联营企业,国家职业教育局负责所有初始和继续职业训练,集中管理企业训练和两种职业学校,从这个意义上机构双元是不存在的.联邦德国的双元不仅体现训练环境和场所不同,且受不同立法规范,企业训练基于合同,属民法范畴,由联邦法规范,而职业学校适用公共法.从社会机制来看,德国与集权的计划经济相适应,没有有效的社会制衡与合作机制,主观性强,颠覆性改革频繁.联邦德国相反,地方自治的工商业、手工业、农业机构及职业协会等组成合法团体,在组织、管理和考核职业训练方面扮演重要角色.从职业资格来看,虽有一定程度的相似,但训练内容的广度和深度不同,德国职业训练期限多为两年,比联邦德国少一年,且因计划经济影响,商业部门训练缺位.此外,在企业行业结构、规模及训练指导人员的身份等方面也存在很大差异.
(二)新五州职业教育的转型
1.职业学校的并轨
1990年10月,各州设文化教育部长,第二年颁布临时教育法规,对学制结构、义务教育、私立学校、宗教教育等进行大致统一.与职业学校学制架构相关的改革主要涉及以下三个方面.
第一,义务教育阶段改变了原德国一体化学校模式,取消十年制综合技术中学的职业预备教育,在基础学校之上重建中等教育阶段分轨学制.当然各州因情势不同略有差别.如勃兰登堡州实行十年全日制义务教育,基础学校教育为6年,中学阶段设7到10年级的综合学校,其余各州基础学校均为4年.梅克伦堡-前波美拉尼亚州中等教育阶段最接近联邦分轨学制,设5到9年级主体学校、5到10年级实科学校和5到12年级完全中学,在三分结构的前提下设综合中学.学制结构的改革使德国在普通教育阶段统一的综合技术教育模式彻底改变,代之以分轨学制. 第二,在职业学校改造方面,解散企业职业学校,建立与联邦结构一致的各类职业学校.1990年7月,联邦德国职业教育法和手工业条例等重要法律已在德国生效；8月31日,解散其主导作用的企业职业学校,代之以部分时间制职业学校,并确定县和独立于县的城镇为部分时间制职业学校的承办者.在职业学校结构中,建立与联邦结构一致的各类职业学校,如各种全日制、部分时间制职业学校、职业专科学校、专科学校和专科高中等.德国原具有升学和就业双重功能的专科学校体系因无法与联邦学制匹配被取消,医疗专科学校转型为职业专科学校,部分工程师学校和社会职业的专科学校则力图利用新生专业的优势升格为高等专科学校,当然由于新州财政困难,实现专科学校体系的转变并非易事.在联邦德国,在职青年及正在受训的青年可通过第二条途径取得高校入学资格,新州同样开通这一途径,为在职人员设夜校和全日制补习中学等机构.
第三,新五州在教育管理和课程内容上取消原德国划一的管理模式和浓重的意识形态色彩.在行政管理上,原分管普通教育、职业教育和高等教育的行政机关统一改为教育与科学部,更换县级督学领导班子,建立新的参与管理学校的机构,并在州县级设教育局及相应的咨询机构.教育内容上,取消意识形态领域的学科,终止法定的马克思列宁主义教学,委任西德教员讲授公民教育课,确立英语、法语的外语必修地位.“总之,这个阶段教育改革运动的重点就是对现存学校进行分化与化改革,以消除40年来行政指令性的教育学基础.”[4]
2.重启双元制企业训练
企业是双元制培训的主体,新五州职业教育转型的宏观背景是经济制度的转轨,即推行私有制和开放市场.首先,根据《托管法》对国营大中企业进行私有化改造,尽量保证原企业职工的就业.到1991年底,所售合同保证了80多万个工作岗位和近900亿马克的投资承诺[5].其次,开放市场和,建立市场竞争机制,按联邦德国模式建立金融和资本市场.为辅助市场经济运行,完善社会保障体系,增加失业保障金的投入,以缓解新五州经济转轨造成的社会动荡.
企业私有化使新五州被迫将联邦德国的职业训练法规体系移植过来,并将企业职业学校纳入政府管辖,整顿训练工场,实行联邦德国的教练员资格规定和职业资格证书制度.统一前德国采纳了《职业训练法》、《职业训练促进法》、《手工业条例》等与双元制职业教育关系最密切的法律.统一后新签训练合同全部遵循新法体系,联邦德国双元制职业训练开始在新五州生效.职业规范的引入,导致“成千的职业教育机构、上万的全日制和部分时间制教师与训练员,以及几十万受训者与学徒不得不适应急剧变化的立法和组织环境”[6].企业职业学校置于新州和政府监管之下,许多企业和联合企业因经费不足在统一前撤销训练工场,解雇教师和训练员,解散受训学徒.在职业资格方面,新五州多数适用,个别不适用的暂时保留州内认可的地位.1992年初,联邦德国的教练员资格规定在新五州生效.由于新五州自动成为欧盟的一部分,原有职业资格证书得到认可,其公民被赋予在欧共体自由流动和就业的权利.
二、新五州职业教育转型中的问题与应对策略
双元制传统是两德共同遗产,“首先应该记住德国职业训练的一个传统从来没有改变,德国亦然,尽管拥有完全不同的政治、社会和经济条件.这种传统就是企业实践训练与职业学校理论训练的结合”[7].正是基于对双元制优势与传统共性的考量,将其全盘引入新建五州成为当时许多政治家和教育家的共识,期望各州能尽快建立立法、财政、政治和行政管理的支持系统.然而,预言的繁荣并未如期而至,短期内反倒出现诸多不适应,联邦政府与欧盟不得不进行积极应对.
(一)转型面临的主要问题
由于经济体制转轨并未给新五州留出一定保护期,新五州迅速从计划经济转到市场经济后,职业训练的主体从国营企业变为私营企业,企业产能低效及各种不适应造成短期内职业训练质量下滑、规模缩减、结构失衡及性别歧视等问题.
1.培训质量下滑
原有企业和职业学校配置与设施老旧,“前德国超过三分之一的训练设施中,机器15年以上,20%的校舍有严重的结构问题,或无法使用”[8],而私人企业的职业学校被严重边缘化,因此在经济重组、企业及职业训练私有化过程中,新五州职业训练体系失去了社会基础.严重的物质和人员匮乏导致理论训练质量下滑,教学内容难以适合企业需求,职业学校教师与企业训练员不得不应对内容和方法更新的挑战.
2.训练规模缩减
因过渡迅速,“当职业训练法在新州生效,引发了一系列的结构性适应,这种动荡是不可避免的”[9].许多企业转制后无法适应新环境,更难与联邦企业和国际企业竞争,生产萎缩甚至倒闭,关闭了多数职业学校和职业学院,削减大量学徒训练位置以适应私有企业的生存.这些自保举措导致失业人数不断增加.到1991年年中,失业和半失业人数几近可就业人数的一半.
产业结构失衡也是加剧训练短缺的重要原因.新五州工业产值占主导地位,商业、交通、怎么写作等行业非常落后,且工业部门重要产业又为联邦德国传统优势领域,加上新州工人缺乏市场经济素质、整体投资环境不利等因素,新州产业在结构和产能上均不具竞争力,托管局被迫关闭亏损企业,导致部分工人失业,加剧了就业岗位的短缺与训练位置的缩减.虽然联邦政府采取措施,资助建立和扩展企业外的训练中心,补充生产中的职业训练,增加国家补贴性的训练项目,仍然无法满足年轻人训练岗位需求的增长.从量化观点看,20世纪90年代德国西部州训练位置有盈余,而东部州则持续短缺,新五州1992～1998年训练位置的供求见表1[10].
表1 新五州1992～1998年训练位置的供求情况
训练市场的萎缩与产业结构失衡使很多青年无法在当地找到适合的职业训练位置和职业.研究表明,1994年“训练结束一年内留在所训练行业工作的年轻人中,获得学校训练资格的只有16%,而拥有企业工作训练资格的达到了42%”[11].年轻人不得不继续留在学校或到西部各州签订训练合同,加剧了东西部经济发展的不平衡.产业结构失衡对新州女青年尤为不利,许多女性原在工业部门和其他技术训练行业,这些行业在联邦德国是男性主导的传统领域,她们不得不在管理、零售和怎么写作业接受训练,雇主对其接受度降低,在向劳动局申报训练位置中,大约40%是根据雇主的意愿专为男青年安排的（在原联邦德国是23%）[12].适合女青年发展的怎么写作部门职业训练位置紧缺,短期内又很难改观,在严酷的竞争中女性面临持续增长的歧视,尤其是农村女青年. （二）政府与欧盟的应对措施
为刺激新五州经济发展,欧盟、联邦政府及州政府实施了一系列经济资助与扶持措施,促进企业发展,创造和保持就业与训练岗位,避免区域失衡的持久化.
1.政府与欧盟的经济援助
联邦政府竭尽全力筹措资金,采取措施改善新五州地区投资环境,通过“消除企业私有化障碍和促进投资法”鼓励私人购写企业,实行税收优惠或发放投资补贴,提供长期低息贷款和政府担保,斥资完善新五州交通、通讯、电力等基础设施,吸引西部和国际投资.1991年,新五州接受财政援助1720亿马克,多半来自联邦政府,还包括德国统一基金、联邦劳工局、欧共体结构基金及西部各联邦州的出资.1991年年中以后,东部经济基本平稳并缓慢回升.
1993年欧共体改为欧盟.欧盟通过提供欧盟结构基金（EU Sstrktur Fonds）促进地区企业投资活动,缩小地区差异.欧盟结构基金资助趋同目标的战略之一就是创造更多更好的就业岗位,重点通过创新研发和教育提高经济竞争力,改善人力资本和弱势群体的就业与社会融入状况.欧盟把德国的基金资助地区分为A、C、D三类,A类主要指新五州,资助额度最高.2007～2013年,德国获欧盟结构基金263亿欧元,新五州趋同目标基金达151亿欧元,占比57.4%.除欧盟资助外,联邦也出台投资促进措施；各州也筹措专项资金促进地区经济发展,主要用于投资补助、基础设施建设、提供信息咨询、研究与技术革新补贴等.
2.政府与欧盟对职业教育的扶持
在新五州职业教育援助方面,联邦与欧盟为其划拨支持性资金,设各类发展项目.“1990年以来,统一德国的东部就被确定为欧盟最优先扶助进行结构改革的地区,尤其表现在训练和教育领域的支持性措施.”[13] 高质量的职业教育与训练被视为培养欧盟公民、增加人员自由流动、开发人力资源的重要手段,1991年欧盟为新五州设立特殊基金,促进欧盟教育与训练项目计划向东部扩展,同时也支持其训练体系的重组与转型.到1995年,新州已建立起促进就业和提高职业技能的雇主协会400多个[14].在青年失业率国际比较中德国依然处于优势,如：“1997年德国25岁以下的失业人员是10.3%,欧盟各国的平均数据则是21%.1999年,为减少青年失业,德国政府组成就业、训练和竞争力联盟,实施联邦和州共同建立的学徒计划,如青年远景规划项目（Youth with Perspective）,高达40%的资金约80亿德国马克投入新州,帮助100万失业青年启动学徒训练或继续职业生涯”[15],并与雇主协会联盟一起开拓失业青年融入劳动力市场的一体化途径.
由于各层面资金、技术及管理援助,新五州经济状况逐步好转,职业教育步入正轨,到90年代末基本改变了统一之初新州职业训练的诸多不适应,双元制培训模式得以重建.
无论如何,忽视新五州40年发展的差异,毫无批判性地移植西部模式,难免是用昨日之法解今日之忧,因此,期望转型迅速而完全是不现实的.即使在政府和欧盟的共同努力下,新五州依然存在隐忧,仍有许多教育家忧虑双元制前景,担心政府补贴会强化干预力度,削弱市场调节能力,增加对补贴的依赖,导致歧视的持续增长.而在可预测的未来,教育与训练标准的提高、受训者不断增加的差异性、经费短缺与企业训练条件的改变、全球化与国际竞争的压力等因素,依然是促使其改进的动力.当德国职业教育赢得世人无与伦比的尊敬与膜拜之时,新五州职业教育的转型再次表明,优秀的职业教育制度首先基于特定的历史文化背景,其次需要政府、企业、社会各界协同努力.