本站原创作为财政部首批“扩权强县”改革试点省份之一,推行了5年的河北省直管县改革却只能在深水区匍匐前行,权力下放的背后是各方利益的重新调整和分配,而财政管理与行政管理的错位,又增添了财政资源科学配置的难度
“一个房产项目手续,要用一年甚至三年时间,盖166枚公章,涉及94项收费,除非我们的地底下是金砖,否则谁还来我们这里搞开发”2009年2月13日,河北省委书记张云川在全省干部作风大会上大发雷霆.
张云川的担心并非空穴来风,于2005年启动的“扩权强县”改革在河北一直不温不火地进行着,直到去年,在一些项目的审批环节上仍然繁冗复杂,这让河北高层决心加大力度实施改革.
“继续推进省直管县财政管理方式改革,直管范围扩大到92个县.”92,这个出现在今年河北省政府工作报告中的数字引起了广泛关注,财政直管县占全省136个县(市)的2/3,意味着河北省直管县财政体制改革步入深水区.
初次放权涉及27个政府部门
作为财政部首批“扩权强县”改革试点省份之一,2005年,河北省启动了22个“扩权强县”改革试点,2009年,又将43个产粮大县(市)纳入省财政直管.
2009年2月27日,河北省下发《河北省人民政府关于实行省直管县财政体制的通知》(冀政〔2009〕51号),将扩权县(市)和纳入省财政直接管理的产粮大县(市)统一为“省财政直管县”,实行统一的省财政直接管理体制.
至此,河北省直管县财政体制改革破冰,这次改革涉及财政收入划分、财政支出责任界定、体制基数核定和管理方式等内容.大名县委书记王晓桦说:“目前,一些审批权限已经逐步下放到县一级.”
这意味着河北省赋予直管县与设区市部分相同的经济和社会管理权限,初次放权涉及到省27个政府部门,包括计划直接上报、财政直接结算等11个方面62项管理权限.
实行省直管县财政体制后,设区市原则上不再分享直管县的财政收入,但保留上年度财政收入分享基数.以增值税为例,扩权强县后,分享75%,省分享10%,直管县分享15%.原属设区市的10%全部留给扩权县.
2009年4月1日起,河北省正式对原有22个扩权县市和新纳入省财政直接管理的43个产粮大县,实行统一的省直接管理财政体制.“扩权强县”改革带来的最直接变化就是减少了大量中间环节,资金运行的效率提高.
事实上,在县级地方官员中,对财政“省管县”的期待由来已久.在“市管县”体制下,地市往往扮演着“中转站”的角色,资金使用效率低下的问题饱受诟病.这些早已暴露的弊端,不仅没有拉动周边县域经济的发展,反而成了县域经济的“抽水机”.地市往往为了发展与县争资源、争土地、争项目,部分市县内耗严重.而县里担忧的是,财政“省直管县”后,市有可能不再出台针对“省直管县”的政策和配套项目资金,而权力也不会轻易彻底下放.
地级市地盘扩张
河北省所辖11个地级市共136个县(市),县级区划数量仅少于四川省,排在全国第二,县级官员们希望通过这项财政体制改革实现基本公共怎么写作均等化.而在地级市官员眼中,这项改革对他们的权力造成的极大的制约.
如何让地级市放权成为“省管县”改革成功与否的关键因素.然而,河北在改革推进过程中的小心谨慎却造成“扩权强县”之后,许多地级市开始大肆扩张地盘.行政区划改革不到位,让河北“省管县”改革面临无形的阻力.
有专家指出,如果全面实行“省管县”,在一定程度上县与地级市可以平起平坐,这确实容易导致地级市产生扩大城市规模的冲动.
在河北“扩权强县”改革中,被列为“省管县”的大多是距离中心城市较远的县市,平山县、大名县等国家级贫困县也进入了“省管县”的行列.在王晓桦看来,扩权减少了部分审批环节,但效果如何还无法做出判断,“一些经济实力强的县市效果可能更好些.”
在此之前,唐山市和保定市已先后完成对中心城市周边县市的吞并.河北省会石家庄市的扩城计划进行得却并不顺利,至今仍没有实现把正定、鹿泉、藁城、栾城四个周边县纳入石家庄市,按照城区的功能来建设管理的想法.目前,石家庄市已着手建立滨河新区,这个总面积约135平方公里的新区规划,从某种意义上弥补了石家庄的扩城失利.
“河北省现在只有22个扩权县试点,用不了几年就会施行省管县,有些县现在能拿进来就拿进来了,拿不进来就被省里拿走了.”石家庄市一位官员说.
党校研究室副主任周天勇表示,县改区这种区划调整,在省直管县财政体制改革的过程中,应当先暂停下来.过去在空间、经济上没有联系的一些县,已经改为地级市区的,如果阻力不是太大,应当改回县或者县级市,由省直管.
权与利的重新分配
河北的“扩权强县”在深水区只能匍匐前行.
“省直管县是对利益的重新调整,对权力的重新分配.”中国社会科学院财贸所副研究员张斌说.实行省管县在扩大县级经济实力的同时,也会给中心城市的扩张造成负面影响.于是吞县变区,控权不放成为了某些地级市应对的办法.
河北省财政厅厅长齐守印说:“河北136个县(市)的财政经济实力相差较大,区域发展潜力也极不平衡.省直管县财政体制改革是个挑战,同时也需要其他改革相配套.”
民建河北省委在今年河北省期间提出《关于推进省直管县财政改革的建议》,建议一针见血地指出了目前河北“扩权强县”改革中,财政运行及管理的问题.一是扩权县(市)县域间自然条件、经济基础不同,经济发展不平衡,经济水平差距较大.二是由于当前财政体制中分享主要税种且税收分享比例过高、部分县(市)产业结构单一、税源结构不合理,造成有的扩权县(市)财力增长缓慢,县级财政抵御风险能力较低.三是县级财政管理不够规范,人为调节财政收入现象比较普遍.四是县级政府性债务规模较大,财政运行存在潜在风险,大部分扩权县(市)财政面临较大的偿债压力.
目前实行的省直管县改革仅限于财政体制改革,人事权、行政权如何进行配套还有待进一步的政策支持.另外,地级市“掌权不放”或者变相收权的现实也给改革带来不小的阻力.
国家行政学院教授汪玉凯说:“中国实施市管县已经有20多年的历史,由此形成的利益权力集团,将是改革的一大阻碍.省管县,将地级市架空,就涉及到利益重新分配的问题.比如以前县的财政收入被市里截留,现在直接交到省里,市的财政收入减少.另外,很多配套性的制度也没有制定,所以下放到县的各项权力难以落实,省管县改革缺乏制度保障.”
改革涉及各方利益,“省管县”不仅是财权的问题,人事权、行政管理权等也必须一并考虑.财政体制上县直接与省结算,而行政体制仍然是县对市.财政管理与行政管理的错位,对于实现财政资源的科学配置带来很大的难度.