如何完善我国微型金融法律制度

摘 要:从分析微型金融法律实践中的问题出发,提出了完善我国农村微型金融的法律建议.

关 键 词 :微型金融,农村经济,法律保障

自国有商业银行陆续从农村撤离、农村信用社对乡镇金融网点进行撤并整合之后,农村金融怎么写作缺位的现象愈发严重.为了给备受冷落的农村金融注入新的活力,不断出台政策,支持怎么写作农村发展的新的金融力量.政策的指引是先导,微型金融走向法治轨道必须要有法律制度的保障.

一、微型金融在农村经济发展中的地位和作用

微型金融的推广得益于世界银行成立的“扶贫咨询委员会”(CGAP),这是国际上最权威的微型金融研究推广机构,根据其定义,微型金融是指为贫困、低收入人口和微型企业提供的金融怎么写作,包括小额信贷、储蓄、汇款和微型保险等金融怎么写作.微型金融和核心业务是微型信贷(小额信贷),即对没有收入来源的借款者提供无抵押贷款.微型金融区别于传统商业金融就在于其以为穷人和小企业提供捐助的承诺取代了传统金融机构的私人或公共的目标.从上述对微型金融的简介中我们可以得出这样一个结论:农村将是微型金融得以发展壮大的重要领地,微型金融在农村的发展将为农村经济注入新鲜的血液.

(一)帮助农村增加收入,摆脱贫困,推动农村经济的发展

微型金融能够缓解贫困.微型金融为低收入者提供小额的贷款,帮助他们进行农业生产、支付子女教育费用等.微型金融提供的小额保险能够保护农民预期的收益免受自然灾害、疾病和意外风险的冲击.尽管微型金融不能消灭贫困,但是它能够通过其业务行为将穷人需要的资源传递过去,产生支持保障作用.微型金融在农村发展的潜力是巨大的.

(二)促进创业,减轻农村就业压力,建设和谐社会

贫困地区的落后固然有其自然地理条件受限的原因,但是经济结构单一、剩余劳动力就业机会少、教育落后、金融市场缺失等等都是制约其发展的因素.通过建立发展微型金融,支持贫困地区经济的发展,改变单一种植业的经济结构,多方搞活经济,可以就地吸收大量农村剩余劳动力,发展教育,实现农民脱贫致富.

二、我国微型金融法律制度实践

享受金融怎么写作是一种权利,但是任何权利的行使都必须有法律的规制.目前,我国还没有规范微型金融的法律法规,只有散见于行政法规、部门规章.地方性法规和政策性文件中关于调整小额信贷法律关系的零星规定.在发展中,微型金融面临着以下问题:

(一)微型金融的发展缺乏法律制度的支撑

1.根据我国《立法法》第8条的规定,涉及基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸基本制度的事项应制定法律

我国却没有形成专门支持微型金融发展的一整套完备的制度和法律体系,不能不说是立法上的缺失.在法治化的市场经济中,这必然导致执法上的限制,甚至司法上的腐败,不能够引起政府、银行等有关部门的高度重视,贫困人口、微型企业也意识不到自己拥有享受金融资源的权利,这严重制约和阻碍了微型金融的持续健康发展.

2.微型金融的法律效力层级低

我国对于微型金融,特别是小额信贷的规定大部分都体现在行政法规、地方性法规和政策性文件的通知、决定和意见中,而且内容分散、不系统.可见我国有关微型金融的法律层级比较低,因此缺少法律的制裁性、强制性.

3.微型金融机构的法律地位不明确

微型金融在中国发展几十年来,并没有一个明确的法制基础来确保它的稳定发展,缺乏对微型金融机构明确的法律地位.第一,微型金融的怎么写作对象是低收入群体和穷人,经营机构种类繁多,有自己独特的制度设计,因此不属于民间信贷法律制度的监管和调节范围,微型金融的目标是实现抚贫资金的持续使用和组织自身的可持续发展,具有非盈利的特征,也决定了不适用《商业银行法》.政策性金融以国家信用为基础,直接或间接地贯彻、配合国家特定经济和社会发展的政策而进行的一种特殊的资金融通行为.[1]微型金融也不符合政策性金融的特点,不能接受相关法规的调控,第二,我国法律明确禁止任何个人或非金融机构提供任何类型的金融怎么写作,从微型金融发展的现状看,微型金融在形式上已呈现出多样性,但其一方面没有切实可行的法律依据,其存在的合法性受到质疑,工商行政管理部门和民政部门都不予注册,另一方面由于法律并没有规范微型金融组织的怎么写作内容、资金来源、利率水平等,导致其业务开展不规范.这些都有待以法律法规的形式对微型金融组织及其业务的合法性予以明确,赋予其市场主体相应的法律地位.

(二)微型金融的供给机制还未有效生成

1.微型金融机构单一与农民日益增加的贷款需求之间产生矛盾

一方面随着国有商业银行实施集权管理,县级机构开始逐步撤并和退出农村领域,农村金融市场仍然是一社(农村信用性)独大,市场结构单一,没有形成竞争市场,另一方面我国农村的经济活动发生了巨大的变化,随着农业产业化和农村城镇化的发展,农村出现了乡镇企业、规模经营等农业化模式,致使农村的金融需求发生了巨大变化,农民的贷款需求迅速增长.

2.微型金融产品单一与农民金融需求的多样性之间的矛盾

一方面农民的贷款需求越来越呈现多样性,既有大额要求,也需要小额贷款.既有生产性的,也有生活性的,既有临时的短期的,也有集中地长期的需求,主要呈现期限短、频率高、数额小等特点.但目前微型金融机构提供的贷款业务多为有固定期限的大额贷款,品种单一,无法满足农民多样性的贷款需求,另一方面由于农业是抵御自然灾害的“弱势产业”,而我国又是自然灾害严重的国家之一,因此农民对农业保险亦有强烈的需求.目前的小额保险主要是指小额人身保险,其中小额意外险需求大,但投保率低,小额健康险超过农民负担,投保率低,再者,由于微型金融机构的法律地位不明确,法律没有给予其合法地位,因此不能吸收存款,导致筹资能力有限,阻碍微型金融的可持续发展.

3.微型金融怎么写作方式落后

由于农业生产活动具有季节性,劳务工具有临时性、不稳定性,自我就业的经济活动也具有间歇性,因此农民对于资金的需求具有频度高、时效性强、时间紧的特点.特别是从事养殖业、种植业的农民.

三、完善微型金融发展的法律制度

完善的市场需要有完善的法律体系予以支持.就目前我国微型金融发展实践来看,需要采取以下措施完善相应的法律制度:

(一)完善微型金融法律法规,提升法律效力层级

1.修改现有法律

(1)建议修改《商业银行法》.在保证资本金充足,严格金融监管的前提下,适度降低微型金融机构市场准入门槛,放宽市场准入,降低准入门槛,允许包括外资、民营资本、社会资金在内的各种资本,进入农村微型金融市场.农民对贷款需求是多样性的,也是多层次的,客观上就需要发展多元化的农村金融怎么写作机构.允许各种形式的资本进入农村微型金融市场,有利于保证农村市场的充分竞争,满足农村各类农村经济主体的金融需求.

(2)修改《物权法》、《担保法》、《土地管理法》等法律.在现有的法律制度框架上做改革和创新,允许农民在不改变土地所有权和农地用途的前提下,用土地使用权进行抵押,以保障农民和农村中小企业可以获得融资,从而满足他们的资金需求.

(3)修改《银行业监督管理法》.吸收微型金融机构进入监管当局的监管范围.笔者认为,微型金融是在传统金融之外发展起来的,有自己特殊的性质,因此对微型金融机构的监管应区别于传统金融机构,不能以正规金融机构的监管标准来要求微型金融机构,应该适时成立专门的微型金融监管部门,培训相关的监管人员,使其了解我国微型金融的特征,并积极探索、制定适合微型金融监管的办法.

2.制定新法

(1)制定《农业保险法》.加快农业保险体系建设,为农业发展提供保障.近年来国家的鼓励和支持为农险公司带来了强大的动力.完善农业保险机制为支撑,以国家财政收入为支持的农业保险制度,以合作保险组织为基础,以再保险机制为支撑,以国家财政收入为支持的农业保险制度,充分发挥国家的农业产业政策、财政税收政策、金融政策和保险政策的作用,建立多层次体系,多渠道支持、多主体经营的农业保险制度.

(2)制定专门的微型金融法律规章,或在其他法案下进行有针对性的调整.如前所述,我国对微型金融的调整主要是关于调整小额信贷的一些决定、通知、意见等规范性文件.虽然有一定的灵活性,但是效力层级不高.因此我们有必要制定微型金融法,确定微型金融的性质和法律地位,使微型金融机构合法化.纯粹的公益性微型金融机构允许在民政部门注册,商业性的微型金融机构允许在工商行政管理部门注册,给予微型金融机构更多的政策空间.[2]

(二)明确政府在微型金融市场中的作用

在微型金融市场中,政府的角色应该是做好“守夜人”,为微型金融提供清晰的法律框架与风险控制程序,进行公证而透明的监管,不应该直接参与或介入微型金融机构的组建和日常运作.政府应做到以下两个方面:

1.创造一个有序的竞争市场

首先,建立健全微型金融机构的市场准入、业务运作和市场退出的运行机制,让民间融资浮出水面,促进其有序健康发展,促进农村金融市场有序竞争,其次,逐步放松对利率的控制,实现利率市场化.一直以来,为了实现微型金融扶贫的宗旨,政府要求金融机构以低利率向农民提供贷款,金融机构因无法收取覆盖风险和成本的利率而不愿进入农村市场,以致农村资金缺乏,无法满足农民的贷款需求.要实现长远发展,微型金融机构自身必须具备可持续的发展能力,而这个能力,是要通过盈利来保证的.因此政府要退出对农村微型金融市场的调控,逐步放开微型金融机构的利率使之向市场利率靠拢,为农村金融机构提供一定的利润空间.这样一方面可以减轻财政负担,另一方面又可以把钱贷给真正需要资金的穷人而不是那些企图以低息获取资金的富人或其他人.[3]

2.制定有力的财政和税收激励措施

在微型金融机构发展的初级阶段时,需要政府通过减免各种税费、贴息等政策鼓励微型金融机构的发展,同时鼓励其他机构和个人提供资助以建立更多的微型金融机构,政府要拨付微型金融机构的开办费用,减免有关的税收,以降低微型金融机构的营运成本,提高其生存发展的能力,对微型信贷的借款者可直接给予补贴,提高借贷的偿还能力.因为政府能拨付给穷困人群的补贴始终是有限的,为了缩小贫困差距,促进和谐发展,政府可以采取某些强制措施鼓励部分非政府机构、商业银行、发达的公司或个人资助微型金融机构.[4]

(三)扩大微型金融怎么写作的范围

根据我国农村地区的具体社会、文化等方面的特点,借鉴国外农村微型金融的成功模式,积极探索适合我国农村特点的微型金融发展模式,积极探索创新适合农村需求特点的金融产品.

1.吸收存款面扩大储蓄业务

储蓄不仅对扩大怎么写作能力和维持自身的持续性起着关键作用,而且因为客户的储蓄能力代表着客户的还贷能力,放贷机构还能通过客户的储蓄状况及时掌握客户最新的信息.

2.推动小额保险的发展

小额保险是主要是针对低收入人群提供的保险怎么写作,具有保障适度、保费低廉、保单通俗、理赔简单等特点,是微型金融的重要组成部分,也是一种有效地金融扶贫手段.主要包括小额寿险、小额意外保险、小额健康险、小额农业和财产保险,涵盖种植业、养殖业和农房等多个领域.[5]小额保险作为一种社会保护机制,可以在一定程度上弥补政府保障的缺口,向缺乏正规保障的人群提供部分保障.[6]

3.创新金融产品和怎么写作方式

产品设计要具有灵活性,在信贷产品的额度、期限、利率、担保、偿贷以及怎么写作收费等方面都不能过于僵化,应根据农户的变化相应调整.做好信贷产品的组合,把储蓄、理财与信贷产品结合起来,实融怎么写作的一体化和金融需求的一体化.为有效防范风险,把微型贷款与保险有机结合,对农户人身及生产销售各个环节进行保险,并通过国家给予一定补贴降低保险费率,鼓励农民购写保险.

[6]朱俊生,国柱.推动小额保险发展的关键在于提高供给效率[J].中国金融,2009,(5).