金融消费者保护困局之反思

更新时间:2024-03-29 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:30581 浏览:142680

[内容摘 要 ]反思危机爆发之前的美国金融消费者保护,分散立法存在大量漏洞与空白,对消费者的倾斜保护意识不足,监管当局奉行金融效率至上的监管理念,对金融消费者的保护多口惠而实不至.本次金融危机深刻表明,保护金融消费者,不仅直接关涉金融消费者之微观利益,更关乎金融安全与稳定,应成为现代金融监管所秉持之首要基础价值.反观我国,金融监管保护金融消费者的目标往往让位于做大市场规模的目标,为整个金融市场安全埋下了隐患,急需予以矫正.

[关 键 词 ]金融消费者, 金融安全,金融监管

肇始于美国的这场金融危机在对全球金融市场、实体经济产生巨大冲击的同时,也对人们的思想带来了前所未有的冲击.美国的金融监管理念及相关法律制度一向是各国尤其是新兴市场国家学习和效仿的对象,我国当然也不例外.对于那些有着深厚“唯‘美’”情节的国家和地区来说,本次金融危机,很大程度上,是一种发展路径的迷失.

金融消费者,并不是一个新鲜的词汇,却在本次危机爆发之后,被反复提及.人们深刻认识到,保护金融消费者,不仅直接关涉消费者微观利益,更关乎整个金融体系安全与稳定.关于未来,我们需要的不是向金融体系中注入资金,制造一切照旧的检测象,我们需要的是一种新的范例,一种具有不同价值的不同模式,而这种模式应从保护消费者和规范市场开始.[1]美国等多个国家已着手酝酿金融消费者保护制度的改革和完善.对美国在金融消费者保护方面所进行的种种监管改革和反思细为省察,结合我国金融监管所暴露出来的问题,为今后金融消费者保护监管和法律安排提供镜鉴,无疑甚为重要.

一、 金融消费者在金融危机中受损严重

“如果身为一位消费者,你奉行及时行乐,对消费的贷款失去节制,给个人和家庭带来高负债率,导致整个国家储蓄率过低――美国联储局今年4月份公布的资料,美国的信用卡欠账已经高达9517亿美元.那么,你不是金融危机的受害者,而是首要的元凶.”这是2008年10月份美国有线电视新闻网(CNN)将美国消费者列为金融危机十大罪魁之首的理由.[2]然而,随着由美国次贷危机引发的金融危机在全球扩散及对金融危机爆发原因的反思的深入进行,人们逐渐意识到,包括美国消费者在内的全球消费者都在承受危机带来的恶果,他们并非金融危机爆发的罪魁祸首,恰恰相反,他们才是最大的受害者.

无论是在次贷危机的形成过程中还是其所带来的一系列后果,金融消费者都为之付出了惨重的代价.就危机形成过程而言,金融机构针对公众的过度信用创造使得金融系统积聚了大量信用风险,后者又成为危机爆发的直接诱因――美国住房贷款市场上次级抵押贷款的发放远远超出了公众的还款能力,宽松管制政策下的无风险套利诱惑又导致贷款经纪人的掠夺性贷款泛滥.[3]在信用卡市场上,金融机构滥发信用卡同样严重,美国公众的信用总额从1990年时的2386亿美元飙升至2008年9月底时的9770亿美元,而信用卡坏账率增加了18%,房价持续走低,原来高价购进房产的许多家庭陷入负资产状态,住房抵押贷款无以为继,房产面临充公危险,股市暴跌,巨额财富瞬间蒸发.受累于房产和股票下跌,2008年四季度美国家庭净资产比前一季度跌9%,为1951年开始此项统计以来的最大季度降幅.2008年,美国家庭资产净值缩水幅度超过20%.[4]经济恶化的覆盖面不止股市和房市,大批企业关门倒闭,失业率屡创新高,消费者朝不保夕的恐慌日益蔓延等

时至今日,在检讨本次金融危机爆发原因时,有一点已形成共识:金融消费者保护不力是导致金融危机爆发的重要原因之一.金融监管当局在放松管制的同时,忽视了对金融消费者的保护,结果纵容了金融机构的市场滥用行为,最终引发了金融危机.痛定思痛,美国在危机发生后的金融监管系统性改革中,除了强调对金融加强监管的传统思路外,最重要的当属成立金融消费者保护署,致力于向消费者提供透明、简明扼要和公平的交易信息.

二、 危机前美国金融消费者保护监管之反思

经历了20世纪30年代的经济危机后,主要发达国家金融市场纷纷走上金融监管之路.无论是以美国为代表的“双重多头”监管模式、以澳大利亚为代表的“”监管模式,还是以英国为代表的单一监管模式,其金融监管的立法目标除了强调维护货币体系稳定、促进金融机构谨慎经营,建立高效率、富于竞争性的金融体制以外,皆将保护存款人、投资者在内的各类金融消费者权益纳入到立法宗旨当中.回顾美国消费者保护的发展历程, 20世纪60年代以后,随着经济发展和信用消费等消费新形式的普及,美国消费者保护立法的重心即转移至对信用交易中消费者的保护.[5](4-5)20世纪末,伴随着金融混业经营的发展,金融怎么写作界线日益模糊,使原先针对不同怎么写作对象如存款人、保险人等的保护制度趋向融合,以美国为代表的一些国外发达市场正式提出了金融消费者的概念,并开始构建金融消费者保护的相关制度,陆续制定了《金融怎么写作现代化法》等一系列与金融消费者保护相关的法律.

人们不禁心生疑问,美国金融监管当局很早就有了保护金融消费者的意识,并将其纳入监管宗旨当中,对该问题着手早、相关法律数量巨大、种类繁多,历来是众多国家和地区在金融消费者保护领域效仿的榜样.多年来,怎么会在看起来已做得非常好的金融消费者保护问题上陷入如此深重的一个困局,并最终引发这场金融危机

笔者认为,考察危机前数十年的美国金融监管及相关立法,尽管金融消费者保护立法门类繁多、数量巨大,但漏洞与空白丛生,倾斜保护力度不足,更为严重的是,尽管金融消费者保护被纳入了监管立法宗旨,但实践中却被监管者追求效率的理念所消弭甚至取代,造成很大程度上金融消费者保护处于口惠而实不至的状态.

(一)金融消费者保护立法弊端丛生

考察既有的美国金融消费者保护方面的立法,主要存在以下两大方面弊端:

1分散立法存在大量漏洞与空白.尽管存在为数众多的保护金融消费者的法律,但缺乏金融消费者保护的统一立法,这些分散的立法存在大量漏洞与空白,并不能使得法律对金融消费者的保护系统、全面地覆盖所有金融市场活动.例如,美国《房屋所有权保护法》虽然严格限制贷款机构不公平交易行为,但是,该法并不适用于次级抵押贷款等创新型的消费信贷产品,这使得大部分次级抵押贷款业务游离于该法强制性规范的调整范围之外.该法只适用于那些贷款利率超过美国国债利率8%―10%,或者利息额超过贷款额8%或4000美元以上的住房抵押贷款业务.在实践中,次级抵押贷款机构往往通过在利息以外收取其他各类名目的费用来补贴名义上的低利率,从而有效地规避了该法的约束.[6]除此之外,分散的立法存在大量其它保护漏洞,结果令五花八门的掠夺性贷款行为在美国的住房抵押贷款市场上畅行无阻:包括未要求贷款人披露贷款的实际成本、未明确禁止贷款人收取不当超额费用、未规定贷款人应当根据借款人的还款能力提供贷款、未就贷款的欺诈和虚检测陈述行为规定法律责任、未禁止预付罚金、未禁止大额尾付贷款业务等不公平贷款.[7]

2未能充分认识金融消费的特殊性,对金融消费者倾斜保护意识不足.由于立法未能对金融消费的特殊性进行科学分析,使得部分法律的适用性不强,不能有效缓解金融消费者困境.面对实力强大的金融机构和专业性极强的金融商品,受信息获取、专业知识与技能、经济实力等方面的限制,公众在享受金融怎么写作、购写金融商品时弱势地位明显,这就要求相关立法从消费者保护法保护弱者的立法宗旨出发,对金融消费者予以倾斜保护,适当提高对金融机构的要求,以在事实上矫正二者之间的不平等,但是,美国既有的相关立法来看,对金融消费者的倾斜保护意识明显不强,结果大大削弱了其保护力度.例如,虽然《贷款真实法案》等法律对贷款机构规定了信息披露义务,但是并没有考虑到借款人其实缺乏足够的专业知识去理解那些复杂的贷款条件,未从消费者的理解水平出发规定所披露信息的相关内容,虽然《平等信贷机会法》和《公平住宅法》等法律禁止贷款机构的交易歧视行为,但是对于贷款机构是否存在违规行为的证明责任却要由无法了解内部放贷标准的借款人来承担,虽然《房屋所有权保护法》等法律严格限制贷款利率水平以保护借款人,但是要求借款人能够自己判断贷款机构是否存在违反规定收受高额费率的情形.[8](1-16)

(二) 监管理念上片面追求金融效率忽视消费者保护

金融危机是“形”,决定这场危机的是“神”(思想),是人们的某一种思想以及在这种思想支配下的决策和选择.从形及神,我们方能找到改善世界的长期选择.金融消费者保护疏漏严重的思想根源,乃是美国金融监管者对金融监管基础价值的判断和认识及基于此种认识的指引所进行的金融监管.金融监管当局视效率为金融监管的首要基础价值,忽略了金融消费者保护的重要性,客观上推动和加剧了市场失灵,为金融危机的孕育和最终爆发提供了最适宜的土壤.

市场经济条件下,本质上,政府对于金融市场监管的必要性源于市场失效――信息不对称、道德风险、逆向选择等等.因为,市场对金融体系的调整是有限的,市场“看不见的手”的失灵,迫切需要政府“看得见的手”的监督管理.金融监管的有效性,乃各国金融监管当局所追求的共同目标,但何谓金融监管的有效性有效性如何测度则各持己见.数十年来,美国金融监管者坚信,本国金融市场竞争力之高低,乃测度金融监管有效性之最核心指标,换言之,金融监管的诸多目标中排在首位的乃是本国的金融效率,借以提高其国家的金融竞争力.关于金融竞争力之测度标准,在美国,也并没有取得一致意见,概括而言,主要有“金融市场份额论”①和“市场主体竞争有效论”②两派观点.尽管二者侧重点有所不同,但是,该两派观点在追求金融市场的效率这一点上是一致的.并且,为达到效率目标的实现,注重发挥市场机制作用,“放松监管”或“不予监管”被奉为屡试不爽之法宝.

危机爆发前的数年来,金融监管者基于“市场机制是最有效率”的基本判断,过于信赖新型金融机构自身的风险评估模型和管理能力,放任金融创新的过度发展.此间,美国金融界“制造”了市值高达数千亿美元的次贷及其衍生金融产品,国内金融市场一派欣欣向荣,与此同时,美国在全球金融市场份额不断提升,以花旗、四大投行等为代表的金融机构在世界范围内影响力与日俱增,美国的金融霸权地位看似已牢不可破.所有这些,被美国的金融监管者视为放松监管、鼓励创新带来了市场效率提高的明证,更强化了其醉心于追求效率而忽略消费者保护等金融监管其它基础价值的监管理念.

更进一步地,监管者为迎合金融市场的功利趋向,甚至不惜践踏道德和公平,以放松和忽略对金融消费者的保护来成全所谓的金融效率.例如,1995年底,美国国会通过了《证券私人诉讼改革法案》(Private Securities litigation Reform Act),对集团诉讼中的原告资格规定了一套全新的、更为严格的标准,同时为公司的“前瞻性披露中的欺诈行为”(forward-looking frauds)创建了一套安全港规则,限制了原告提起集团诉讼的能力,严格了因果关系的法律认定,并对此类诉讼的个别责任和连带责任的适用,规定了更为严格的条件.1998年,国会进而通过了《证券诉讼统一标准法案》(Securities Litigation Uniform Standards Act,),取消了各州证券集团诉讼的做法,而转由联邦制定统一的规则.在PSLRA和SLUSA的双重作用之下,关于证券欺诈行为的处罚和执行机制都大打折扣.[9]具有讽刺意义的是,本次金融危机重创了美国金融公司的盈利能力和整个实体经济,且大大降低了美国与其它国家竞争的实力,整个国家为所谓的金融效率付出了惨重代价.

本次金融危机,正是放松管制出现过度,特别是金融活动缺乏充分的保护消费者权益理念和行之有效的法律规则的约束,从而走到另一个极端的真实写照.危机之后的美国学术界已初步达成共识:提升美国在全球的市场份额和竞争地位,只是金融监管的一项目标,它不应当牺牲金融监管的一些基础价值,首要的即是保护公众投资者、存款人等消费者的权益.[10]

三、金融消费者保护乃现代金融监管首要基础价值

追求过度自由和效率且具有践踏道德的功利趋向是自由市场经济所与生俱来的劣根性,政府对于金融市场监管的必要性源于市场失效,政府外部监管,就像市场自由竞争一样,对于现代金融体系的有效运作与健康发展,必不可少,在这次百年一遇的金融危机中暴露出来的美国监管体系的诸多问题、缺陷或弊端的共同之处就在于,它们没能及时发现和制止或扭转市场的失效,反而在某种程度上顺应甚至加剧了市场失效.所以,金融监管必须进行改革.但是,就像市场绝不是完美的一样,监管也不可能是万能的,人们必须对监管所能达到的目标有合理切实的期望.对于并非万能的监管来说,坚定秉持一些对现代金融监管来说至关重要、任何时候都不能松懈的基础价值理念,显得至关重要.

笔者认为,现代金融监管的首要基础价值即在于保护金融消费者的权益.因为,金融消费者合法权益的保护,不仅直接关涉消费者的微观利益、人权保护、公平正义,更关乎整个金融体系的安全与稳定、经济社会和谐发展.

(一) 金融消费者保护事关公平正义

金融消费如今已深入社会的各个领域,成为人们日常生活乃至整个社会正常运转的基础.但与此同时,面对实力强大的金融机构和金融产品较高的专业壁垒,公众在享受金融怎么写作时往往处于相对弱势的地位,这种弱势地位又直接影响到其实际权利的享有,使其权益面临种种威胁与侵害.

在金融消费领域,信息不对称是消费者处于弱势地位的主要原因.[11]金融产品,是专业性极强的特殊产品,不同于一般商品,往往不但包含了承诺的因素,还涉及风险收益形式、费用及利润结构、提前退出的惩罚机制、税收负担等等,正确地理解这些内容要求消费者对相关专业知识有相当的了解,而这显然是不现实的,这就使得消费者在与金融机构订立合同的过程中处于相当劣势的地位.通过适当的外部约束力量,保证产品特性的透明化以方便消费者的信息选择,有一个合理的竞争机制以及有效地进行资源配置,很多具有专业背景知识的金融咨询人员应运而生,通过适当监督,保证他们切实从客户利益角度出发来提供中肯的咨询建议.这里的外部力量,最主要的,无疑是该国的金融监管当局.

传统上,消费者与金融机构之间的合同关系被视为平等主体之间的“私法关系”,强调的是当事人意思自治和契约的自由,并竭力排除政府公权力的干预.而如今,金融监管对金融消费者权益保护目标的追求则应着眼于消费者与经营者实质交易地位“不平等”,通过公权力“扶弱抑强”,达到对实质正义的追求.

(二)金融消费者保护事关金融安全与社会稳定

金融是现代经济的核心,而消费者信心则是整个金融行业的基石所在.金融机构与消费者在市场经济中是供求关系,金融机构离不开消费者,没有消费者就无法生存,更谈不上发展.通过立法和相关监管措施来保护金融消费者利益,可以改变消费者对金融机构的态度,使潜在消费者愿意与金融机构打交道,促进社会公众增加对金融业的信心,良性循环的形成,可以为金融业发展营造更好的外部环境.同时,市场经济条件下,微观金融组织机构总是倾向于生产更多的金融商品以谋求利润最大化,这种单个机构的理性行为在无约束的条件下,可能导致单纯市场调节的失效和金融乃至整个经济系统的危机,事实证明,微观金融机构在谋求自身利益最大化的同时,兼顾金融消费者的利益,从长期来看,是确保自身乃至整个行业处于健康、理性发展轨道的一个重要约束条件,而整个行业的健康理性发展无疑攸关金融安全之大局.


金融消费者是金融交易的资金来源,且一个个独立个体散布于社会的各个角落,如果其利益得不到有效保护,受损的不但是消费者自身,金融业乃至整个社会将为之付出惨重代价.关于这一点,本次美国的金融危机无异于一个最生动的注脚.反思本次金融危机,金融消费者保护不力的缺漏及危害随处可见:正是银行等金融机构超出消费者承受能力的掠夺性贷款的大量发放,导致消费者债台高筑,加剧了房地产泡沫,并最终动摇了整个金融系统,信息的不透明不对称,导致普通金融消费者根本无法了解复杂的结构性产品,只能转而依赖信用评级机构,但信用评级机构运用建立在历史数据之上的计量模型来得出的评级结论,并不能告诉投资者检测设条件发生骤变的情况下会发生什么,最终,投资者为华尔街生产的大量“有毒”金融资产付出了惨重代价,巨额财富化为乌有,而危机发生后,整个经济摇摇欲坠,社会动荡不安,向金融系统紧急注入流动性、求助困境中的重点机构,成为美国政府紧急应对危机的无奈之举,全体纳税人为政府的慷慨救助行为埋单.③不难看出,金融消费者权益的有效维护,是金融安全、社会稳定的根基所在.

四、 对我国金融监管价值理念重构的一点认识

“借美国一堑,长中国一智”,美国金融监管部门和学界对本次金融危机的深刻反思,以及正在为整合并重建现有监管体系所付出的种种努力,对我国金融监管的法律与政策带来的思考与启示是多元的,首当其冲的,无疑是对金融消费者保护问题的重视和相关改革措施.

一直以来,我国的行政式金融监管不可谓不严,但并不能称得上有效.我国的银行、证券与保险业历史上也曾千疮百孔,曾经历过技术上的破产与慢性的金融危机,更主要是,金融监管保护金融消费者的基础价值被监管者的很多行为所大大消解,尤其是保护金融消费者的目标往往让位于做大市场规模的目标,为整个金融市场的安全埋下了隐患.以证券市场为例,我们的监管者很大程度上陷入了“发展与规范孰先孰后”的迷思,日常监管行为变成了运动式执法.在某段时间,尤其是市场低迷的时候,它往往会通过一系列政策举措来刺激市场,以尽可能提振市场信心,且同样出于维护信心的考虑,极少会做出对市场违规主体的处罚决定,但在市场活跃的时候,它又会通过种种惩戒措施,来给市场浇点冷水.更为值得一提的是,在做大市场与保护投资者之间,监管者也更多倾向于做大市场,例如,数据显示,短短几年时间,上海证券交易所的总市值上涨了数倍,快速向资本大国迈进,其融资规模增速令世界咂舌,但与此同时,证券市场“老鼠仓”等违规行为却甚嚣尘上.背负着发展与调控市场双重职责的金融监管者,本身也因其角色定位游移不定而头痛不已.

在目前全球都在反思“后危机时代”金融监管的大背景之下,金融监管部门应信守监管本位的制度和资源环境,认清保护投资者、培植市场公信力,正犹如引擎之于飞机、桥墩之于桥梁,发挥着基础性的作用.决不能为保全“做大市场”之诉求而对其有所偏离.[10]肆虐全球的金融危机一再表明:疏于管理的过度自由和践踏道德的功利趋向最终一定会把人类引上歧路,面对贪婪与狡诈而监管层无所作为的市场,无论做得多大,都只能是空中楼阁.☆

注 释:

①该观点认为,应当统计注册于美国或总部设于美国的金融机构所占据的全球市场份额,并将其与其它国家进行比较分析.

②该观点并不注重美国在全球金融市场中所占的份额,而更关注美国金融市场与富于竞争力的理想模式之间的差距.

③2009年10月3日是美国财政部推出7000亿美元“问题资产救助计划”一周年,据香港《文汇报》引述外电报道,专家估计纳税人将因这个计划而损失1000亿至2000亿美元.见l,最后访问日期:2010年3月17日.

Financial Consumer Protection-the Primary Basic Value of Financial

Supervision:

Reflections on US Financial Consumer Protection Dilemma

Yu ChunMin

Abstract:The reflections on the U.S. financial consumer protection before the crisis shows that there was a large number of loopholes and gaps in the scattered legislation, the awareness of tilt protection was inadequate, the regulatory authorities pursued the regulatory concept of supremacy of financial efficiency, and financial consumer protection was just wishful thinking which was really not to be done. The financial crisis shows that the protection of financial consumers not only directly concerns in the micro-finance consumer interests, but relates to financial security and stability, so the modern financial regulation should uphold financial consumer protection as the primary basis value. In China, the objective of consumer protection of financial supervision tends to give way to the objective of bigger size of the market, which bury hidden dangers to the security of the entire financial market, and need to be corrected.

Key words: Financial Consumers, Financial Security, Financial Supervision