检验检疫行政执法的问题

摘 要：自“三检”合并十二年来,检验检疫工作效率和工作质量明显提高.但在具体施检放行操作中存在一些顾此失彼的现象,影响了检验检疫依法行政和法制质检的建设.解决这一难题的根本出路在于转变观念,从法制体系和人员素质等方面加以解决.

关 键 词：行政执法；现状分析；解决对策

作者简介：刘月国、陈庆俊,北京出入境检验检疫局.

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)06-148-02

一、检验检疫行政执法

1998年3月,成立了中华人民共和国出入境检验检疫局（国家进出口商品检验局、原农业部动植物检疫局和原卫生部检疫局合并组建）.出入境检验检疫机构全面推行“一次报验、一次取样、一次检验检疫、一次卫生除害处理、一次收费、一次签证放行”六个一的管理模式,对外简化办事手续,避免政出多门、提高工作效率、方便外贸进出口、降低收费、减轻企业负担、强化依法把关力度、促进外贸经济健康发展具有十分重要的意义.

检验检疫行政执法是出入境检验检疫机构依照法律、行政法规和国际惯例等要求,对出入境的货物、交通运输工具、人员等进行检验、检疫、认证及签署检验检疫证明等监督管理工作以及对违法情况进行查处.这项职责的完成,必须通过开展各项检验检疫业务执法工作而实现,这也是检验检疫工作的主体.

二、检验检疫行政执法的现状及问题分析

“三检”合并12年来,《商检法》及其实施条例、《卫生检疫法》实施细则的成功修订并实施,法制质检、科技质检、和谐质检得到了发展.但是在实际检验检疫过程中,对“三检”均涉及的比如说对进口动物产品,原动植检依法检动物传染病为主,卫生检疫依法检人的传染病为主,再如进口粮食“三检”分别为动植物检依法检病虫害、商品检验依法检质量指标、卫检依法检卫生指标等.这三项业务由不同学科专业人员负责,不是简单的交叉,是跨学科的技术执法行为.本文的出发点和落脚点主要是从检验检疫行政执法角度去查找问题、分析问题和解决问题.

(一)“三检”合并后执法依据适用不当

导致执法主体、内容和程序简单合并,导致执法目的不明、作用和效力不能实现.

（二）检验检疫行政执法主体依法行政难落实上存在的问题

执法内容多,法律法规又不能完全掌握；检验检疫行政执法的依法行政能力弱,与建设法治政府、建设法治质检还有较大差距.

1．有些人员对推进依法行政工作的重视不够,还不善于运用法治思维和法律手段解决执法工作中遇到的矛盾和问题；

2．依法决策的意识还不够强,依法科学决策的制度和程序不完善,落实不到位；

3.行政权力的监督和制约机制还不够健全；行政权力特别是行政执法与利益挂钩、与责任脱钩的问题没有完全解决.

4.少数执法人员的执法行为不规范,行政执法中不作为、乱作为和粗暴执法的问题在一定程度上存在.

5.检验检疫行政执法技术水平低和装备落后,在机构设置、人员配备、经费支持、装备配置等方面存在严重不足,实现检验检疫的目的的根本取决于一线执法人员的素质和水平.

（三）检验检疫技术执法缺乏全方位的科技支撑,执法环节的衔接不到位、我国的技术法规体系仍然不健全

1．技术法规体系不完整,标准化管理体制不能适应当今的社会需求,标准化法律、法规不完善,国家标准,行业标准,地方标注等的覆盖面不全,标准内容中存在着严重的缺陷.我国现有的标准数量以及覆盖面,不足以面对庞大的法检目录中的产品种类,很多产品没有检验管理办法/规程.标准的可行性较差,很多产品所执行的类似的标准,更是无法明确列出对应产品的具体检验标准.造成一线执法人员不能掌握有效的检验标准或检验规程,从而无法正确执行检验检疫工作.特别是国内外的标准不能有效的结合,更不能与国外的先进标准相适应.

2．过度关注实验室检测设施设备和人员素质建设,对检验检疫人员采集的样品是否具有代表性的科学性不太关注,仅对检验样品和结果负责,这是检验检疫脱了节的技术性行政执法.检验检疫的样品检测在当前还是检验检疫的技术执法的最重要的保障.样品的采集、送样的程序、样品的管理还是实验室检测的相对关键的环节.

(四)检验检疫行政执法理念的陈旧

1.重出口轻进口.世界各国在检验检疫中,关注焦点的都是进口而非出口,技术壁垒措施也是为了限制各国对进口商品的管制行为.多数国家更重视进口检疫,出口检疫主要以符合进口国要求为主.落实严把进口关不但是从国家利益出发也是落实法律规定的需要.由于我国的检验检疫是按进口批次施检,因此我国的检验检疫工作,有三分之二的精力是用于出口检验检疫上,变成为国外把关.致使为我国把关的精力不足.

2.重检验轻监管.检验与监管是检验检疫机构的两大行政执法的职能.从检验检疫风险分析上讲,监管工作对产品的控制效果远大于检验.在实际工作中,经常出现片面地强调以检验为主,忽视日常监管的作用,这使得检验检疫部门技术水平和人力资源的更新难以适应新产品、新技术的种类和数量的迅猛增加；且广大企业为追求利益的最大化,常导致他们不顾社会责任,他们不择手段以次充好、以检测乱真,“蒙混过关”.这些给检验检疫行政执法工作带来很大的难度.

3.重怎么写作轻把关导致职能缺失.我们的执法人员在对企业的监督、管理上侧重于“包办型”,替企业“一包到底”,甚至在国外对中国食品加工企业进行注册登记检查验收时,临时帮企业突击准备的手段度过“难关”.忽略了企业的安全卫生质量管理体系是企业根据自身的管理水平、技术水平、产品类型、生产工艺等因素而制定的可行的操作体系,应该是企业一贯的自主行为,是企业自身的生存、发展的保障.

上述问题产生的原因有主观和客观两方面因素.主观上是检验检疫行政执法理念不能与外贸检验检疫事业发展有机结合,务实的新思路、新举措缺憾,大多流于形式和面子工程；客观上是检验检疫行政执法工作所涉及的学科、专业、内容、法律规章是现有执法机关中最多最全面,涵盖了进出口业务的方方面面,检验检疫机构设置和人力资源结构的科学性不高.三、解决检验检疫行政执法的对策（思路）

检验检疫行政执法目的的实现和作用效力的发挥,必须解决影响检验检疫行政执法的问题,研究打造行政执法的新模式,实现法治质检、科技质检、和谐质检.解决上述问题要以抓法律的角度强化依法行政、提高对检验检疫宗旨目的的认识、创新检验检疫行政执法理念从以下三方面来讨论.

1．完善检验检疫法律体系,坚持依法行政.首先依照法律对现有的规章、工作制度以及规范性文件进行梳理,建立健全文件审核机制,形成一套完整的检验检疫法律体系文件.建立一支由法制人员、信息技术人员、检验检疫人员参加的对检验检疫法律体系进行研究的团队,对检验检疫法律体系进行有机整合,建立以方便执行、适用合理、科学规范、效果显著为目的的法制队伍.

2.依靠信息科技技术,打造检验检疫智能化行政执法系统.依托中国电子检验检疫体系(E-CIQ)的进一步开发将检验检疫行政执法智能化.在开发研制中,要以科学化、人性化为出发点.目的是用信息技术解决行政法的随意性、提高执法的严谨性和程序合理性.是抓质量、保安全、促发展、强质检的具体体现.是国家质检总局顺应检验检疫发展的新形势,运用先进的信息技术,构建高效、便捷的口岸运作环境,提高应对能力,开拓检验检疫工作新领域的重要措施.

依托中国电子检验检疫体系(E-CIQ)的进一步开发将检验检疫行政执法智能化.重视检验检疫智能化执法系统的建设,做到对进出口检验检疫业务实施智能化操作的行政执法,既有实体执法、又有严格的执法程序,更好的指导检验检疫人员执法,如显示执法依据、执法内容、合格评定等内容步骤等.

3．完善法检目录.成立专门的法检目录制修订专业委员会,不但要求由检验检疫系统内部专家组成,还应当吸收系统外的相关业务专家乃至进出口企业参加.建立法检目录调整建议渠道,使基层对法检目录的意见及时反馈和解决.

1．重视对涉及公共安全领域的控制.确保国门安全是检验检疫机构的神圣职责.把动植物检疫、卫生检疫安全控制、进出口食品和关系国民经济安全的大宗资源产品安全控制放在第一位.鼓励社会第三方检验检测机构参与普通商品的品质检验,检验检疫机构通过强化对进出口商品抽查检验权和对第三方检验鉴定机构监管权,以便掌握进出口商品质量情况.

2．调整进出口工作重心,重视对进口货物的检验检疫.遵行国际法则“严进口、宽出口”的做法.加强口岸重大疫病疫情以及进口农产品的有毒有害物质监测,更好的保障我国各种产业健康发展和生态安全.

3．完善大通关机制.建立大通关机制,以便更好的适应对外贸易发展的需要.加强与海关的协作,继续加大执行大通关的力度,由产地局直接签发通关单,逐步取消口岸换证的做法建立口岸局和内地局分工协作的合作机制,明确口岸局和内地局的职责,实现内地局和口岸局对进出口货物的严密监管.

1．实施说明理由制度.说明理由制度不仅是政治文明的要求,而且还可以更好地让被执法人理解相应的行政行为,从而减少行政机关检验人员执行公务的困难和阻力,更好的提高行政执法效率,保证法律和政策的顺利实施,更好的落实依法行政也是法治文明的体现.

2．健全行政执法程序.实体不能取代程序.检验检疫的大量的实体法,要使之得到落实,就必须健全程序尤其是行政程序.一切实体上的弊端都必须最终在程序上得到解决.由此可说,行政程序法是一部行政操作法,程序的完成过程就是法治的实现过程,也是依法行政的具体过程

3.完善执法机制.为了促进检验检疫事业健康发展,检验检疫部门要实现科学的监管方式,建立适合的监管机制：首先建立受理机制；二是建立明察暗访机制；在是建立跟调查机制；最后建立检验检疫业务督导机制.

4.从重怎么写作轻把关向把关与怎么写作并重转变.检验检疫执法部门对进出口商来说既是执法者又是怎么写作者；而进出口商对检验检疫执法部门来说既是执法对象又是怎么写作对象；作为执法者时就要依法行政,检验检疫执法部门作为怎么写作者时就要热情细致周到.

5．提高检验检疫行政执法人员的素质.首先是提高检验检疫人员的业务素质和工作能力；其次是提高检验检疫人员职业道德水平；再次是提高检验检疫行政执法人员的社会责任感.树立行政执法人员的责任认识,充分调动行政执法人员工作的积极性和主动性,我们要把检验检疫行政执法队伍培养成为一只有能力、有智慧、有洞察力的高素质队伍.要有新理念,新思路,新措施,取得新成效,为检验检疫事业健康发展做出贡献.

在三检合并后的十几年中,中国的检验检疫事业蓬勃发展,各项检验检疫制度也在逐步的完善,但与国外发达国家相比较还存在着很大的差距,其科学性还有待提高.且我认为,如果我们能够注意以上谈到的问题,按照所述的解决方法,我们国家的检验检疫事业将会有一个大的飞跃.