农业巨灾保险中的政府行为探析

更新时间:2024-03-07 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:3895 浏览:10600

摘 要:越来越频繁的农业巨灾风险已严重影响灾区乃至社会的稳定和发展,巨灾保险制度的建立迫在眉睫.农业巨灾保险的准公共产品特性、农业保护理论决定了政府在其中起主导作用.政府应实施财政补贴、税收优惠、配套措施和政策、建立农业巨灾风险分散机制以及相关的监督管理机制等措施,从而彻底解决农业巨灾风险带来的难题.

关 键 词:农业巨灾保险,政府主导,政策扶持

Abstract:Moreandmorefrequentcatastrophicriskhasseriouslyaffectedtheagriculturalareasandevensocialstabilityanddevelopment,sotheestablishmentofcatastropheinsurancesystemisurgent.Thegovernmentplayedaleadingroleintheagriculturalcatastropheinsurancebasedonthequasi-publicgoodsofagriculturalcatastrophe,andthedecisiontheoryofagriculturalprotection.Governmentshouldsupplyfinancialsubsidies,taxconcessions,supportingmeasuresandpolicies,establishdivertingmechaniofagriculturalcatastropheriskandtherelatedmeasuressuchassupervisionandmanagementmechani,tosolvetheproblemspletelycausedbyagriculturecatastrophicrisk.

KeyWords:agriculturaldatastropheinsurance,leadingroleofgovernment,government’ssupportingmeasures

中图分类号:F840.66文献标识码:B文章编号:1674-2265(2010)06-0077-03

2008年初,我国南方发生大面积的冰冻灾害,造成直接经济损失达1516.5亿元,保险赔付率却只有5.8%,2008年5月12日,汶川大地震造成8451亿元的直接经济损失,赔付比例更低,为2.9%,远远低于发达国家36%的赔付比例.越发频繁的农业巨灾给我们敲了一次警钟,不禁让大家对巨灾风险多了一分畏惧,对农业巨灾风险又多了一分关注和思考.由于农业巨灾保险的特殊性,目前我国农业巨灾保险存在严重的供求“双冷”局面,因此不可能按照市场经济运行实现农业巨灾保险市场的效率均衡,只能通过发挥政府的主导作用构建政策性农业巨灾保险制度,才能较完善地分散农业巨灾风险,减轻农民负担.

一、农业巨灾风险保险的的概念和性质

(一)农业巨灾保险的相关概念

目前国际上对农业巨灾并没有形成统一的定义,但是研究角度可概括为三个方面:一是从一个国家或地区出发对农业巨灾进行定义,如T.L.Murlidharan(2003)认为,巨灾是一个涉及生命和财产的大损失的小概率事件,对当地资源配置和社会经济生产过程产生制约作用,以至于落后地区和国家被迫大量借贷和减少储蓄来恢复灾后经济生产,二是从整个保险行业角度,如美国保险怎么写作局(ISO)把导致财政直接损失超过2500万美元(以1998年为基准)并影响到大范围保险人和被保险人的自然灾害定义为巨灾风险,三是从单个保险公司的角度,如冯玉梅(2003)提出巨灾是与保险公司的偿付能力相比较而言的,是导致保险公司赔款超过其一般偿付能力的风险.

农业巨灾保险有广义和狭义之分,我们集中讨论狭义的农业巨灾保险,仅包括种植业和养殖业的保险.农业巨灾保险是指保险人对农业生产者在从事种植业和养殖业生产、加工过程中因巨大自然灾害或意外事故所造成的经济损失而提供经济补偿的一种保障制度.农业巨灾保险是特殊的农业保险,对农业经济生产和社会稳定发挥重要的作用.表现在:第一,加强农业保护,提高农产品的国际竞争力,第二,可以调节资源配置,促进农业产业结构升级,推进农村经济发展,第三,有利于维护农村社会稳定,提高农民生活水平.另外,农业巨灾保险还可以缓解灾后政府救灾资金的压力.

(二)农业巨灾保险的准公共品性质

对于农业保险的性质理解,学者有两种截然相反的观点.一批学者从各种角度出发,认为农业保险是具有公共物品属性的产品,另外有少部分学者则认为农业保险具有排他性和竞争性,是私人物品.

国外很早就对农业保险性质进行研究:Hazell(1981)的观点是,农业保险能够带来产量的增加,虽然对农产品供给者和需求者来说都是有益的,但是由于农产品需求曲线缺乏弹性,购写保险导致农场主收入减少,却不会减少消费者的消费剩余,农业保险的利益被消费者占有,因此农业保险具有正的外部效应.国内学者如庹国柱、冯文丽、刘京生分别从农业保险的公益性特征、准公共物品属性和属于商品和非商品的两重性角度进行了研究,认为农业保险具有公共物品的属性.少部分学者认为农业保险是私人物品.Siamwalla和Valdes经过比较农业保险、农业科研活动与农作物种子生产,最后得出结论,只有农业科研活动属于公共物品,需要政策扶持,工业保险和农业种子生产属于私人物品,不同于农业科研活动.

但实践证明,农业巨灾保险具有外部性,其带来的社会效益大于私人效益,社会成本小于私人成本,显著具有公共物品的特性.农业保险具有公共物品的特性使得农业巨灾保险具有生产和消费的双重正外部性,再加上农业的弱质性就决定了必须建立由政府主导的政策性农业巨灾保险制度.因此,在农业巨灾保险制度的构建经营过程中,政府应该起主导作用.

二、政府在巨灾保险中起主导作用的理论基础

(一)马克思政治经济学的农业保险基金理论

农业生产具有弱质产业,对自然环境有强烈的依赖性,其发展需要政府的扶持.马克思提出,在提供相等劳动量的情况下,农业劳动产品会由于自然条件的不同而出现较多或较少的产量或使用价值,“如果我们把‘劳动所得’这个用语首先理解为劳动总产品,那么集体劳动所得就是社会总产品.现在从它里面扣除:第一,等,第三,用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”.由此可以得出,马克思政治经济学认为自然灾害具有不可避免性,应从农业总产品中进行扣除,也就是要从社会总收入中扣除一部分用于农业保险费用或农业保险基金.

(二)农业保险公共产品属性决定政府主导地位

按照经济学理论,农业巨灾保险属于准公共产品,具有外部经济性、非排他性、非竞争性等公共产品的特点,主要由政府统一提供.农民购写农业保险,可以在灾害发生时保证自己稳定的收入,并以此促进整个社会农业生产稳定增长,边际社会收益大于边际私人收益.同时,保险机构提供农业巨灾保险的边际私人成本大于边际社会成本.因此,按市场经济规律运行农业保险对保险人和被保险人都是不公平的,也导致农业巨灾保险“双冷”的局面.这时,政府介入对农业巨灾保险给予补贴或税收优惠是必要的.

(三)市场失灵理论

在市场经济条件下,“看不见的手”对资源配置发挥着重要作用,在一系列检测设条件下,完全竞争市场可以使整个经济达到一般均衡状态,实现资源配置的帕累托最优.但是完全竞争市场及其检测设条件对于农业巨灾保险这一准公共产品并不是有效率的,无法实现资源有效配置的目标,市场机制出现失灵.斯蒂格利茨等在“后华盛顿共识”中提到,发展中国家及转型时期存在市场机制不健全和信息不对称,因此需要一定程度的政府干预行为.

(四)福利经济学社会福利最大化理论

福利经济学观点认为,不论是作为社会风险还是个人风险,任何一种资源配置只要能使社会中的各个主体的总福利最大化,那么这种资源配置就是最有效率的.参与农业巨灾保险的社会总福利大于不保险的社会总福利,最大受益者是广大的消费者.因为农业巨灾保险利益具有外部性,农民不愿意也没有能力购写保险,但不保险就会损坏整个社会的福利,因此政府有必要提供保费补贴、税收优惠,减少农民和保险公司的福利损失,提高整个社会的福利水平.

三、政府鼓励农业巨灾保险的具体措施

(一)制定《农业保险法》

国外农业巨灾保险制度实践证明,只有具备完善的巨灾农业保险法律法规才能保证农业巨灾保险制度正常运行.到目前为止,我国虽然颁布《防洪法》、《防震减灾法》等法律支持相关保险业务活动,但是还未出台专门的农业巨灾保险的法律,因而应当尽快建立农业巨灾保险法律体系.法律应明确规定巨灾保险的性质、巨灾保险的基本原则、保险制度的具体内容、约束行为主体的关系、组织安排制度等,从而分散巨灾所带来的风险和损失.通过立法确定政府在农业巨灾保险中的主导地位,维护政府干预宏观经济的权威性,保证农业巨灾风险得到根本的解决.但为了防止政府职能出现“缺位”、“越位”、“错位”,法律应明确规范和约束政府行为.依法建立农业巨灾保险体系,鼓励商业保险公司参与农业风险分担机制的构建,在政府的支持下参与农业保险再保险.

(二)加强对农业巨灾保险的财政支持

我国收入水平差距越拉越大,农村家庭收入主要用于日常消费支出,根本没有额外的资金用于购写农业保险.对于保险公司而言,风险大、保费难以厘定等是保险公司经营农业巨灾保险的重要制约因素.我国政府目前对农业巨灾风险分散实行的主要是“政府灾害救助”,对经营农业保险的机构只是给予免征营业税的优惠.由于我国财政能力有限和对农业保险的认识偏差,政府对农业保险的财政支持很乏力.

农业巨灾保险采取政策性农业保险模式,因此,要加强各级政府对农业巨灾保险的支持力度,从财政税收等多方面给予补贴.首先,对农民进行保费补贴.政府和当地政府从财政收入中划出一部分用于投保农户的保费补贴.考虑到东、中、西部地区的差异,每个地区发生的保费补贴比例存在一定程度的差别,但不得低于一定比例,从而提高农民投保的积极性.其次,对经营农业巨灾保险的保险公司实行业务费用补贴.对保险公司的各项费用及农作物推广和教育费用等进行分摊,以保证农业保险业务的顺利进行.最后,对涉农保险机构开展税收优惠.我国目前只是免除农业保险经营机构的营业税,可以考虑在一定范围内减免农险经营机构的所得税和其他税种,补贴措施要循序渐进,补贴力度量力而行,补贴幅度要和农民负担能力相匹配,保证补贴效用最大化.

(三)以政府为主导建立农业巨灾风险分散体系

结合巨灾风险和农业的特点,不可能通过单一的方式来弥补农业巨灾造成的损失和重建经济,商业保险公司都是以营利为目的,直接经营农业巨灾保险会导致“逆向选择”问题,农业的弱质性也要求政府参与构建多层次的农业巨灾分散机制.

首先,构建与完善农业巨灾再保险制度.政府组建的保险公司、政府支持的保险公司经营再保险业务,针对不同的保险业务,进行风险分析,采取恰当的再保险方式(比例再保险或非比例再保险),确定自留额和分保额并对分入分出业务及承担责任做出明确规定.其次,建立农业巨灾专项基金组织.在全社会范围内建立农业巨灾风险基金,并以政府为主导,基金来源主要是政府的财政补贴额、地方政府的财政支持金额、巨灾救灾款以及从农户提交的年度保费中提取的一定比例金额.巨灾发生后,可从巨灾风险基金中按比例抽取,用于补偿保险公司和农户,既可缓解政府的财政压力,又可以分散农业巨灾风险.再次,开展农业巨灾保险风险证券化.我国应学习国外资本市场的成功经验,通过巨灾保险期货、期权、债券、巨灾互换等证券化手段分散巨灾风险,建立相应的法律法规及配套制度,规范资本市场分散风险的操作.最后,农业巨灾保险隶属于农村金融体系,应实行强制保险与自愿保险相结合,政府提供保费补贴.一是对贷款农户实行强制投保,对非贷款农户实行自愿性投保,二是对关系国计民生的产品(如水稻、小麦、牛等)实行强制保险,对其他产品则采取自愿保险,三是对达到一定生产规模的农户采取强制保险,对小规模生产的农户采取自愿保险的方式.


(四)促进内部和外部监控有效结合

农业保险公司要提高自我约束意识,建立内部制衡机制,即内控机制,便于及时发现和解决公司的经营风险,维持良好的财务状况.完善内部控制主要包括两个方面:一是建立农业风险预警体系,利用先进的科学技术,建立灾害的观察系统和动态监测、处理、分析体系,提高监测水平.二是对保险的日常管理工作进行授权管理.仅有内部控制并不能保证农业巨灾保险的顺利落实,因此,需要对农业保险进行外部监管.首先,成立专门负责农业保险的监督管理部门.农业保险监管部门可设和省两级,分别隶属于中国保监会和省保监会,负责农业保险制度的设计、规划和监管,对农业保险的险种、费率、农业保险业务资格及补贴等进行审批.其次,规范管理农业巨灾保险资金,实行农业保险和商业保险分账管理.农业巨灾保险基金更注重的是安全性,因此,农保资金和商业资金应单独核算、管理,农业保险基金的余额不参与保险公司商业利润的分配.农业保险机构内部控制与外部监管机制应相互协调,可采取外部定期与不定期对内部控制进行检查的方式,严格审查内部权限的控制和执行力度.