走出法律实施的困境

更新时间:2023-12-31 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:12520 浏览:55881

摘 要 相邻关系纠纷案件涉及到多重民事与行政法律关系,在司法审判中,此类案件常引发法律实施的困境,深入分析引发法律实施困境的原因,提出走出法律实施困境的出路.

关 键 词相邻关系纠纷 法律实施 行政法律关系

作者简介:阳少林、熊水平,湖南省县人民法院法警大队.

中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)12-051-02

希言自然.飘风不冬朝,暴雨不冬日.孰为此?天地而弗能久,有况于人乎!等

――《老子》

古印度有一个著名的图腾:一条蛇用其嘴巴咬住自己的尾巴,用来表达循环往复的意思.这是古代文明的一种简朴而深刻的哲理思想.深究某些法律问题产生的原因就类似于这个图腾,或者说用这样一种哲理思想来看某些法律问题,更能透过纷繁复杂的法律现象看到问题的本质,从而找到其解决方案,更甚者走出法律实施的困境.就相邻关系纠纷而言,表层来看其是一种比较单纯的民事纠纷问题.其实不然,这种看似单纯的民事关系背后,常常涉及行政实体关系、民事以及行政程序关系、行政权与司法权划分等法律问题.因而这一看似单纯的民事纠纷常常变得纷繁复杂,牵涉到诸方利益关系.

一、相邻关系纠纷案件引发的法律实施困境

笔者亲历过这样一起非常典型的相邻关系纠纷事件:1997年1月某边远山村村民秦某以谭某建造31.5平方米的杂屋影响其通风、采光和环境卫生为由阻拦谭家施工,双方因此发生纠纷.虽经当地村委会出面调解,但双方因情绪问题而未能达成调解协议.此后,谭某便以要求秦某停止侵权为由向法院提起民事诉讼.法院审理后认为,双方争执的土地应当事先经国土部门确权或审批,因而中止民事诉讼,建议秦某向国土部门提出确权申请.后秦某向国土部门投诉谭某违反土地管理法规违法建房,要求国土部门依法处罚谭某.国土部门随后对谭某作出行政处罚决定:没收谭某违法新建的31.5平方米杂屋.秦某不服该处罚决定书,认为对谭某的违法建筑应当拆除而不能没收.为此,秦某又向法院提起行政诉讼.法院审理后判令国土部门重新作出具体行政行为.

国土部门按照法院的行政判决重新作出了行政处罚,要求谭某拆除其违法建筑.谭某不服此行政处罚决定,申请行政复议.复议机关审查后撤销了该行政处罚决定.然而,第三人秦某不服此行政复议决定,转向法院提起行政诉讼.法院经审理后又撤销了该行政复议决定,并判令复议机关重新作出具体行政行为.接着复议机关按照法院判决重新作出了维持拆除谭某违法建筑行政处罚决定的决定.但谭某对此复议决定不服,向法院提起了行政诉讼.2004年3月一审法院作出行政判决,维持复议机关的复议决定.谭某不服判决而提起上诉.二审法院经审理后又撤销了一审判决,再次判令国土部门重新作出具体行政行为.

按照我国土地管理法规的相关规定,对违法建筑的处罚方式为没收或拆除,仅做出没收决定的可并处罚款.至此,因为上述两种行政处罚方式均已被法院的判决推翻,国土部门对谭某的违法建筑已不知道到底是该做出没收决定还是做出拆除决定.谭某31.5平方米的杂屋也一直空置在其土地上.秦某则为此案而反复.直至2005年谭某因病去逝,秦家与谭家之间的相邻纠纷却始终未能得到根本解决.2007年,在法院、国土部门、当地政府及村委会的共同协调之下此案才最终划上了一个圆满的句号.秦家与谭家仅以兑换一小块土地的方式就解决了这长达十年之久的争讼.这个案件带给我们关于法律实施效果的反思.我们也不得不对诸如此类案件的解决方案做出讨论,以更好的回应社会的需求.

二、产生法律实施困境的原因

(一)救济程序的衔接问题

1.民事诉讼与行政处理程序之间的衔接

在三大诉讼中,经常会出现某一问题的解决需要以另一个问题的解决为前提的现象.这非常类似于在国际私法中的“先决问题”.我国《民法通则》第83条有关相邻关系纠纷处理的规定,属于原则性条款,给法官留下了很宽泛的自由裁量权.然而,相邻纠纷中涉及的土地权属、土地界限、土地规划等问题,却不在司法审查的范围内.因而法院对涉及到此类问题的行政行为进行司法审查,必须以行政机关对土地权属、土地界限或者土地规划等问题的解决为前提.然而,我国现行行政法律法规中,对土地权属、土地界限、土地规划等问题的处理,主要由《土地管理法》、《草原法》和《城市规划法》等法律规定.但其中都没有提及相邻纠纷的处理办法,仅对土地、规划等违法问题则规定了相应的法律责任.因此,行政机关常常只针对纠纷的违法行为做出具体行政行为,而忽视做出行政确认行为的职责.这就给法院审查此类行为的合法性带来了极大的困难,导致相邻关系纠纷无法得到有效及时的解决.


2.行政处理与行政诉讼之间的衔接

相邻关系纠纷进入行政处理程序之后,行政机关一般会试图对违法当事人进行说服教育,以达到化解矛盾,平息纠纷的目的.然而,出于部门利益的考虑,有的行政机关不会选择对当事人之间的矛盾进行调解.换个角度来看,加大对相对人违法行为的惩处力度,也就是增加行政机关“创收”的机会,如《土地管理法》第76、77条规定,对土地违法问题可选择拆除违法建筑或者没收违法建筑并处罚款.两种处罚方式的焦点在于拆除违法建筑的行政决定可以同时要求相对人缴纳一定数额的罚款.至于是否符合土地利用总体规划,土地管理部门具有非常大的裁量权,因而以罚代拆现象时有发生.对于行政机关的这种涉及到自由裁量权行使的行政行为,法院除了可以对行政处罚显失公正的行政决定可以做出变更判决外,必须遵守分工原则,一般不能干涉行政机关的自主判断权.再者,虽然法院对行政机关所作的具体行政行为的合法性具有审查权,但法院在行政诉讼程序中无权代替行政机关直接作出具体行政行为.此外,法院在行政诉讼中也不可能迳行处理行政相对人之间的相邻关系纠纷,而法院一旦判令行政机关重新作出具体行政行为,那么行政机关必须依照其判决重新做出具体行政行为,行政处理与行政诉讼这一过程便开始陷入循环往复.

(二)实体法律规范的衔接问题

实践中,行政救济效果可能与当事人本意相去甚远.从前面的案例中不难看出,谭某的根本目的是想建几间杂屋,而秦某的根本目并不是要刻意组织谭某建杂屋,而是希望谭某行使权利的时候不影响自己的合法权益,但是秦某没有料到的是他向国土部门谭某违法建房,却引出了一个复杂的行政法律关系问题.这使得当事人不得不加入到这种行政行为附属问题的诉讼中.因为当事人寻求行政救济的结果常常以行政机关做出行政管理决定的方式实现.当事人若不服行政机关做出的行政决定,就可能提起行政诉讼.这使整个纠纷变得更加复杂,而且会迫使双方当事人不由自主地卷入到行政处理与行政诉的程序中去.事实上解决的焦点问题不再是当事人之间的直接纠纷.

(三)程序的负面效应

法院在行政诉讼中一般不能代替行政机关直接做出行政处理决定,这样在处理相邻纠纷时,行政机关一般不会对相邻纠纷直接作出裁决.同时,司法的被动性决定了法院在行政诉讼的整个过程中要处于一种相对消极的状态,行政诉讼程序的启动以行政管理相对人提起诉讼为前提.因此,行政诉讼在处理涉及相邻关系纠纷的行政问题时,具有很大的局限性.当前我们虽然已经具备健全的法律体系,但是有些相邻关系纠纷案件甚至经过行政处理、民事诉讼和行政诉讼的一审、二审、再审程序都无法使相对人获得满意的结果,所收到的社会效果、法律效果和整治效果甚微.主要原因就在于法律规定的程序不仅复杂而且相互交错,行政机关和法院在操作过程中有时会出现相互冲突的现象.这在增加当事人纠纷解决成本问题的同时,也不利于真正树立公民对司法的信仰.另外,随着法律体系的建立与完善,法律程序专业化的水平越来越高.当事人为了能在诉讼程序中获得对自己有利的判决结果,不得不寻找能够代表其利益的法律写作技巧人.这无疑又增加了当事人经济负担.对于经济方面有困难的人,可能会因为其经济能力而无法有效表达自己的利益诉求,从而面临着败诉的不利风险.

三、走出法律实施困境的出路

(一)完善现有制度解决方案

行政裁决是指行政机关依照法律的授权,就平等民事主体之间发生的与其行政管理事项密切相关的特定民事纠纷进行裁判并作出处理的行政行为.哪些民事纠纷属于与行政管理事项密切相关需要立法机关通过法律来确定,因此,立法机关在规定行政机关权限职责时,应当赋予和强化行政机关对于相邻关系纠纷享有优先行政裁判权.这样做,首先可以防止行政机关“舍本求末”,只处罚不处理.因为有些纠纷由于其专业性、技术性特点,法院往往无力处理,这就需要具有丰富经验的行政机关作为居中者进行裁判,定纷止争;其次基层行政组织可以趁热打铁,在第一时间把脉相邻纠纷的根本“病症”,并“对症下药”,防止矛盾复杂化,将社会矛盾控制在萌芽状态;最后可以避免相邻纠纷的当事人陷入不必要的“累诉”之中,保护当事人的权益.

(二)合理利用非诉手段解决纠纷

虽然司法乃是社会正义的最后一道防线,但是这些新问题、新情况有些能够进入司法审查的程序,并且能够依法的到合理解决,有些问题和情况适用司法程序解决却常常不能收获到良好的效果.这要求我们寻找调解以及其可能的非诉讼替代方式解决社会纠纷.特别是在本文所提及的熟人社会之间、在有长期稳定关系并希望保持这种关系的人们之间更为有效.“活的法律是支配生活本身的法律,尽管这种法律并不曾被制定为法律条文.”因此,其实许多的相邻纠纷案件并不是法律所擅长解决的,因为法律本身也不是万能的,利用法律程序解决纠纷的同时,可能会给当事人带来诸如时间、经济方面等的不合理负担.所以,很多时候我们需要走出僵固的法律思维模式,用非诉讼的手段和方法来解决一些社会问题和纠纷.这首先要求法官要有良好的法学素养与丰富的司法审判经验,善于运用非诉讼程序来解决社会上涌现出来的新问题,而不能用机械的运用法律程序来约束自己的思路.其次,法官要用法律人的智慧,引导当事人“走出法律”,用恰当的手段来解决纠纷,获得良好的社会效果、社会效果和政治效果.

四、结语

《老子》曰:“善行者无彻迹,善言者无瑕谪,善数者不以筹策,善闭者无关楗不可启也,善结者无绳约而不可解也等”法律源于生活,法律源于社会,由于立法者的局限、社会生活的变迁,法律不能穷尽所有的问题.“法官不能拒绝裁判”,要求执法者不能因为没有成文法上的依据而拒绝裁判.美国社会学法学创始人庞德认为:“为了使司法适应新的道德观念和变化了的社会和政治条件,有时或多或少采取无法的司法是必要的.”这里“无法”的状态一定意义上可以理解为“支配生活本身的法律”.因为,法律永远是社会的法律,法学也永远是社会的法学,走出法律,回归生活,在我们这些法律人的思绪中也许尚可追寻我们法律思想的本源与方向等

.未来与发展.2003(2).

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