本站原创[摘 要]改革开放以来,中国强势复苏,经济强势发展.伴随着经济的发展中国一些社会配套制度也在逐步建立与完善,中国养老保险制度就是其中之一.但新型制度的建立总会伴随着一些问题.中国养老保险制度确立与发展的过程中就一直伴随着“隐性债务”,近些年来此问题更显突出,引起越来越多人的关注,如何解决此问题也成为人们思索的对象,建立养老保险的个人化与信用化,逐步扩展养老保险基金的再投资,为解决“隐性债务”的问题提出了一个参考的方法.
[关 键 词 ]养老保险基金 隐性债务 个人帐户机制 信用化 全面管理机制
一、导言
我国是一个人口众多的国家,人口基数大,经济整体水平还不算太高,人民生活水平差异较明显.且建国时间的短暂,极大的制约了我国现代化的发展程度.但改革开放后中国经济的强势复苏,使中国走上了现代化的快车道,但相比中国的经济,中国许多配套社会制度则稍显滞后,社会保障制度中的养老保险制度就是其中之一.由于养老保险制度的不完善,其中的问题逐年凸显,渐渐扩大的养老保险“资金黑洞”就是其中最引人关注的.
二、我国养老保险基金的发展概况
养老保险基金包含于社会保障基金(即通常所说的“社保基金”)里,社会保障基金是指在社会经济生活中,国家根据法律规定,为实施各项社会保障计划而预先设立的,要支平衡、专款专用的资金.养老保险基金即为其中专为社会养老保障所设立的基金.
我国从20世纪80年代到90年代中期是中国养老保险的名义改革期,从90年代中期开始,中国养老保险进入了实际改革期,从1997年到2000年,中国养老保险制度进入了实质改革阶段,各省市都相应制定了养老保险制度改革方案,养老保险制度改革取得一定进展.进入20世纪以来,中国养老保险制度也走上了快车道,中国养老保险制度基本上满足了退休老人生活的需要.依据中国实际国情,发展适合自己的养老保险机制,是中国养老保险制度的唯一出路
对于养老保险基金制度来说,个人帐户的建立无疑标志着中国养老保险基金个人化时代的到来.中国于1993首次提出了“社会统筹与个人账户相结合”的原则,到1995年国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度的通知》明确提出了养老保险制度的改革方向是实现社会统筹于个人账户相结合的混合模式.但由于改革的分散,使全国产生多种模式,为了统一1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》它规定了中国养老保险制度的社会统筹与个人账户现结合的部分基金制模式并统一了制度安排与设计.尤其进入20世纪以来我国养老保险制度发展迅速,据2007年国家统计总局发布的《2007年劳动与社会保障事业发展统计公报》显示,2007年末全国参加城镇基本养老保险人数为20137万人,比上年末增加1371万人.其中,参保职工15183万人,参保离退休人员4954万人,分别比上年末增加1052万人和319万人.年末参加基本养老保险的农民工人数为1846万人,比上年末增加429万人.年末企业参加基本养老保险人数为18235万人,比上年末增加1378万人.
企业退休人员基本养老金待遇提高,且全部按时足额发放.年末纳入社区管理的企业退休人员共3136万人,占企业退休人员总数的71.2%,比上年末提高2.4个百分点.但进入20世纪以来,个人空账的问题尤为凸显.“隐性债务”问题,越来越成为人们所关注的焦点.
三、“隐性债务”的产生与危害
“隐形债务”又称为养老保险的“资金黑洞”.中国养老保险的资金缺口问题逐年凸显,有关部门的统计资料显示, 1998年国内养老保基金收入1300多亿元,与此同时支出1500多亿元,2002年收入2500多亿元,支出2800多亿元.当期缺口从100多亿元增加到500多亿元,该缺口只能从个人账户透支.截至2005年年底,中国社会养老保险个人账户的空账达8000亿元,而且每年以1000多亿元的规模扩大,而个人账户现有实际资金的总额不超过500亿元. 调查显示,我国养老保险基金收支缺口每年都在以400亿元左右增长,财政部社会保障司预测,养老保险社会统筹基金收支缺口2010将增至4802亿元.
图中我们应明确的是:1.资金结余与养老保险的支出需要相比,即使按2001年的基数计算,还不足半年支出数.2.他是财政补贴的结果,扣除财政补贴额,每年的养老保险基金收支不仅没有结余实际还有赤字.3.这个结余是分散的,结余较多的地区并不多,且主要集中在沿海发达经济地区.
从1997年以来缴费参加基本养老保险的人,本应该用于积累的个人账户当期被挪用于支付,且对于1997年前工作的人他们的个人账户并没有任何积累,前国家计委宏观经济研究院教授江春泽认为,对于1997年前参加并纳入社会保险范围的参保人员,其个人账户空帐的实质是国家对这部分职工的“隐性债务”.
对于债务问题的参照体系有两种:从国际经验看,国家财政债务依存度大体上是15%―29%,财政为25%―30%,国债偿债率应控制在10%,国债负担率为40%―50%.另一类是借鉴《欧洲经济与货币同盟条约》中提到的所谓赤字――债务“参照值”与“指导线”,即政府赤字率不超过当年GDP的3%债务率不能超过当年GDP的60%. 近几年我国实行积极财政政策,包括积极弥补养老保险金缺口,导致财政赤字增加,政府债务规模扩大.2001年预算赤字(含债务利息支出)为2598亿元,国债余额达15000多亿,占GDP的比重为16%左右,我国存在大量隐性债务,隐性债务和显性债务之和也接近欧盟规定的标准.
不断扩大的“隐性债务” 使新型社会养老保险制度为每一个参加养老保险的员工建立的个人账户,由于之前没有资金积累,员工缴纳的个人账户资金多被挪用于弥补旧体制的"资金黑洞"、发放已退休职工的养老工资.“隐性债务”使国家不得不暂时采用调拨财政资金的措施,使国家应用于其他领域的投资减少,影响了中国经济的高速发展.政府不得不投入更多精力与财力.“资金黑洞”还有可能影响到养老基金的及时、足额发放,从而影响百姓对于政府的信任,不利于社会的稳定.
对于养老保险制度的改革显得势在必行,养老保险制度的个人化与于信用化,为养老保险制度指出了一个全新的方向.
四、养老保险制度个人化与信用化
信用制度是指关于信用及信用关系的“制度安排”,是对信用行为及关系的规范和保证,即约束人们信用活动和关系的行为规则.个人化是指根据个人特点建立适合个人的应用体制.养老保险制度的个人化与信用化是养老保险的一个发展方向.
1.建立养老保险的新型个人账户机制
进入20世纪以来个人空账问题的凸显无疑显现,现在中国的养老保险的个人账户制度存在明显漏洞.进一步改革在所难免,且迫在眉睫.
根据不同类人群生活水平(特别是收入水平)的不同,制定适于此类人群的养老保险制度,再根据个人特点逐步建立起有个人特色的养老保险机制,真正实现个人养老保险账户个人化的目标.
不同的人决定了他对退休后养老保险的依赖性的不同.也就决定了对其实施的养老保险制度应该不同.对于在退休前有较多存款结余的人,企业或国家可以对其实施低额养老保险制度,减少对于这类人养老保险的财政拨款,使其晚年尽量依赖于个人存款.或对其征收较高额度(或比例)的养老保险金,减少其划入个人账户的比例.根据西方经验,对于高收入人群可以征收高额税收,然后施行普惠型(根据中国国情只能是片面的普惠)的养老保险制度.对于中等收入的工薪阶层人群来讲,可以强制纳税.建立以个人与企业纳税为主,国家少量扶持的制度,是工薪阶层的养老保障逐步向养老保险发展,使得工薪阶层在退休后,养老保障主要来自于基础养老保险,自我利用自己的少量存款,保障退休后的生活.对于低收入阶层人群,主要由国家负责其养老保险的个人账户的建立.
同时应考虑到地区生活与消费水平的差异,对经济发展水平不同的地区实施不同标准的养老保险档次划分,对于经济发展水平相似的地区可以归类划分为养老保险大分区,在现有工作量下尽最大可能细化养老保险的地区差异,根据实际情况合理、准确发放养老保险,避免不必要的投入与毫无意义的资金浪费.
限制强制性的公共基金,发展自愿性个人账户基金,以求在多层次的社会保障结构中减轻政府财政上的负担.
2. 建立养老保险的信用化
信用制度作为一种规则是商品经济长期发展的结果.制度是为人类设计的,构建着政治、经济和社会相互关系的一系列约束.制度的最大功能在于为人们在广泛的社会分工中的合作提供一个基本框架,使人们在一定程度上相信,他们与别人的交往将按他们的预期进行,使他人的行为变得可预见,由此协调人们的各种行为,建立起信任关系,并减少信息搜集的费用,从而降低成本.
建立养老保险的信用化,就是为了降低征缴养老保险金过程中的漏缴与逃交的行为,是养老保险基金承受不必要的损失.同时建立养老保险的信用化,也可以降低征缴过程中的成本,减少不必要的投入.
养老保险的信用化,不仅建立在人们道德思想提高的基础上,而且建立在制度约束与制度奖惩的基础上.为了促进养老保险制度信用化的建立,国家可以出台一些条例,如对于每年都足额、按时交纳金额的人群实施适当降低养老保险的应缴额,对于不足量、不按时交纳金额的可实行高额罚金制,使国家因其所造成的损失承担到少数无信用的人的手中.(包括税收不力,所造成的损失,若无能力支付罚金,可适当降低罚款额)还可通过降低其养老保险的给付额来达到惩的目的.
3. 拓宽社会保障基金的筹款渠道,大力发展信托模式下的再投资,弥补社保资金漏洞
对于中国养老保险基金入不敷出的现实,拓宽社会保障基金的筹款渠道,是一项能够很好的弥补资金漏洞、缓解资金漏洞再扩大的方案.具体渠道包括银行存款、国债、股票、债券等投资方式.伴随着个人账户资金的市场化运营良好的经济条件与中国资本市场法制化建设提速,市场结构向合理的方向运行的外部条件,社保基金进入股票债券等风险投资领域已经是大势所趋,其进入风险市场的条件已渐渐成熟.
目前的问题是,存入银行和购写国债虽然风险小,但收益率都比较偏低,实际上造成了收益损失.因此,500亿资金保值增值的呼声日益迫切.国家正在研究出台《养老保险个人账户资金投资管理办法》,在规范管理运作和监督的基础上实现保值增值,这使得个人账户资金改变投资运作模式成为大势所趋.
对于社保基金的再投资、再监督与再运营,信托模式无疑是一个好的选择.中国现今的社保基金的运营模式缺少管理金融投资的监督与制衡机制,蕴藏着极大的风险.根据机构的内控体系与风险管理能力、其原有的投资业绩记录,尤其是中低风险金融产品的投资管理能力选择合适的投资对象,如基金公司、证券公司、商业银行、信托公司、保险公司等,保障社保基金在最低风险下,盈利最大 .对于投资的社保基金,政府应严格控制其所占的社保基金总额的比例,保证一旦投资失败不至于使社保制度因缺乏资金而停止运行.施行统一的投资运营模式,保证投资的高效,运营的统一.
4. 建立适当养老保险范围,谨防盲目扩张范围扩大“资金黑洞”
根据中国统计数据,2008年中国GDP为30.0670万亿,中国政府财政总收入约占其中的20%,为61316.9亿,而13亿人口的全面社会保障,据估计至少需要10万亿,资金缺口显然是存在的.所以全面、全民的养老保险机制很难实现.
中国正逐步进入人口老龄化,处于适龄劳动人口的劳动力正逐渐减少,若按2007年养老保险增长比例持续下去,将意味着在将来将有更多人口进入养老保险受益群体的队伍中,再加上人类寿命会随着社会和经济、医疗水平的发展而逐渐变得更长,这意味着人口养老保险的受益年限在以一个不确定的数字逐年增长.这将更进一步加大本已脆弱的养老保险基金,若保持现今的筹资标准与筹资方式.资金黑洞只会越来越大.所以建立适当的养老保险范围就显得事在必行.
通过确立适当的养老保险范围,使有限的养老保险金给最需要的人,达到其最大的效用,真正达到养老的作用,转变中国传统思想中“养儿防老”的思想.
5. 建立全面管理机制,缩减开支
由统一成立社保基金的经办机构,专门经办与管理社保基金,将其纳入准公共事业单位,与国家机关相区别.与商业银行、商业保险公司有一定相近之处,其都需要金融专业人才.社保基金经办机构应有独立事业法人地位,灵活的用人权和适度的财力、物力、资源分配权.其应建立科学、动态的增减员机制,实行混合编制,不将其纳入完全的公务员队伍,激活人事制度改革.
中国现在养老保险资金主要来源于税收,建议将目前税务部门征收社会保险基金的编制如数划转社保部门,实行社保部门对于养老保险金的来源、保管、运营、发放的全程“监控”,减少中转过程中所造成的不必要资金损失,减少中间环节,降低资金被挪用的可能,保证上交的养老保险金从源头上就落到实处,统一管理.