本站原创摘 要 ：目前我国政府明确给予农业保险的补贴,只有免除农业保险业务的营业税,从1984年至今一直沿用.近年来,随着对农民增收政策的逐步落实,政府对于农业的投资也在增加,在整个国家的财政性投资中占到1/3左右,但在落实到农业保险上的补贴却没有具体明确.本文从政府对农业保险进行补贴的必要性和如何进行补贴以及补贴过程中应注意的问题三个方面进行探讨.
关 键 词 ：农业保险；政府补贴；必要性；建议
中图分类号：F840.66 文献标识码： A文章编号：1671-1297（2008）11-176-02
一、农业保险政府补贴的必要性
农业保险的正外部性导致生产和消费的边际私人成本、收益和边际社会成本、收益背离,破坏了农业保险市场调节的效率,单纯依靠市场自由竞争不可能解决这个问题.因为保险公司和农民都没有能力向农业保险的其他受益者收取费用,他们所能做出的只有选择退出这个市场.但是我国“三农”问题的解决需要发展农业保险来建立风险保障体系,我们需要建立一个有效的农业保险市场.这时代表社会利益的政府必须出来干预,弥补市场失灵.
按照“庇古税”的思想,政府应该向对社会具有利益外溢的保险公司和农民同时进行补贴,使农业保险的生产和消费正外部性内部化,即使私人收益加上补贴后等于社会最佳生产量或消费量时的社会收益,从而推动农业保险的供给与需求,将市场交易量增加到社会最佳规模.
如图1,政府对农民进行补贴t（t为最优消费量下的边际外部收益）,使农民支付得起较高的保险费,增加了农业保险需求,从而推动农业保险需求曲线从D往上移到D+t；政府对保险公司进行补贴T（T为最优生产量下的边际外部收益）,使保险公司在较低的保险费率下也可以提供原来在较高保险费率下才提供的农业保险产品数量,增加了农业保险供给,将农业保险供给曲线从S往下移到S+T.从图中可以看出,移动后的供给曲线S+T和需求曲线D+t交于均衡点E,确定了均衡保险费率P,均衡交易量Q.此时,不仅建立了有效的农业保险市场,形成了市场均衡,而且达到了农业保险的最佳生产和消费量,实现了资源的有效配置.
在均衡下,农民与保险公司交易的费率为P,而农民购写一单位农业保险实际所支付的保险费是P2,保险公司实际提供了原来费率为P1才能提供的农业保险产品量,即P＝P2+t＝P1-T.由于供给曲线和需求曲线都比较平,因此供给曲线和需求曲线较小的移动带来了很大的均衡交易增量,即较小的T和t,可以带来较大的Q.这也是符合现实的,在前面的分析中得出,农业保险的供给和需求都是富有弹性的,因此政府不需要做出很多的补贴,就能推动农业保险的生产和消费量大幅提高.
二、对我国农业保险政府补贴的几点建议
(一)建立农业风险管理基金
巨灾风险的存在和损失的发生,往往吞噬保险公司所有的准备金和资本金,使保险公司陷入严重的财务危机,需要建立起雄厚的基金才能保证其持续、稳定发展.因此,应在全社会范围内建立以政府为主体的农业巨灾风险基金.国家从财政拿出部分资金,从保险公司的税利中列支部分资金共同建立农业巨灾风险基金,用于弥补巨灾之年的亏损,借以平衡农业保险的经营.对符合巨灾风险条件所造成的巨灾赔偿损失,保险公司可以从巨灾基金中得到补偿.
建立国家和省市两级农业保险发展基金,用以支付农业保险的补贴支出.农业保险发展基金的筹集要采取多种方式,运用行政政策和市场手段多渠道筹集,如从国家和地方政府已设立的“农业巨灾风险基金”中列支一部分；从政府对农产品保护和对国有粮食企业补贴的支出中划归一部分；从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划归一部分；从社会各界捐赠中拿出一部分；从农产品流通渠道中征收一部分；政府发行农业保险债券等.农业风险管理基金由省市政府在国家财政的要求下统一使用.
通过农业风险管理基金对农业保险进行补贴,改变政府对农产品进行直接补贴,改变财政救灾、支农的某些传统方式,就可以符合世贸组织规则的前提下扶持农业的发展.另一方面,农业保险补贴制度增强了农民对灾害风险的抵御能力,增强了农业生产的稳定性,可以减少以往用于灾害救助和农产品保护的支出,也完全可以将这部分资金转用于资助农业保险.
(二)对主要农作物和饲养牲畜保险实施保费补贴
由于我国财力有限,主要针对关系国计民生的主要农作物和饲养牲畜实施保费补贴,主要是稻谷、小麦、玉米、棉花、生猪和奶牛等.实行保险费补贴,并不意味着将补贴直接发给农民.为了保证补贴款的有效使用和防止漏失,应根据有关保险费补贴的制度规定和农民实际投保的情况,由政府将应付的保险费补贴款直接拨给承保的农业保险机构.从一定意义上讲,保险费补贴也是对保险机构的补贴.
确定保险补贴水平的方式有：(1)按照不同保费率确定保险费补贴水平.如按不同农业保险产品的保费率高低分为几个档次,相应明确保险费补贴的不同比例,即对不同费率的保险给予不同程度的补贴.(2)按照地区差异确定保险费补贴的水平.在划分不同保险类别的基础上,根据各个地区自然灾害风险的差别,对各类地区农民支付不同比例的保险费补贴.这种方式可以照顾到不同地区农民负担能力的差异.(3)实行固定比例保险费补贴.我国目前情况下,将保费按一定比例在投保人和政府之间分摊,如投保人支付60 % ,国家财政补贴40 % ,这种方式比较容易操作.
按照目前的决策思路,各省、市、自治区自主决策办农险,保费补贴由和省两级财政共同负担.地方政府更了解当地的农业生产及农民的状况,对当地的自然条件及灾害情况也把握得比较准确,但地方财力毕竟有限,因此由和地方共同负担农业保险费补贴,有利于强化政府对农业保险的财政支持和对农业保险运营的监管.由于各省农业生产条件及农业产值占GDP 比重是不同的,农业生产比重较大的省份保险费补贴负担比较重,而农业生产比重大的省份的财力一般来讲也比较薄弱,财政可根据各省农业保险业务发展的实际情况,通过专项转移支付,对财务薄弱的农业大省给予必要的资金支持.
(三)对农业保险的经营减免税收
从目前我国农业保险走多种模式发展的现状来看,对各种不同性质的农业保险经营者直接进行经营管理费用的补贴比较困难.如果是地方政府自己建立政策性农业保险公司,和省两级补贴都给该保险公司,这并不复杂；如果由商业保险公司,以及其他形式的保险公司例如专业保险公司、外资保险公司、合资保险公司、相互保险公司经营政策性农业保险,和省两级补贴拨给它们就不那么简单了,要确定保险公司做了多少符合政策性农业保险业务的相关工作,然后才能进一步确定该为每一类符合政策性要求的业务经营提供多少补贴,而这应由谁来确定,怎样确定,目前操作起来还存在很多问题.由于难以区分农业保险机构经营不善亏损和政策原因亏损的界限,直接对保险公司的经营费用进行补贴很容易带来责任淡化、效率不高的问题.
因此,目前我国对农业保险经营机构的补贴主要应表现在减免税收上,主要包括：(1)免除经营种植业、养殖业保险业务的全部营业税和所得税；(2)对农业保险经营机构的盈余,可以在一定期间内适当减税,以利于经营单位增加准备金积累,降低保险费率,提高农民保险费的支付能力；(3)允许农业保险经营机构从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金,并在税前扣除,以增加经营单位的资金实力.
（四）通过中国再保险公司提供农业再保险补贴
完善农业再保险机制将是鼓励现有保险公司开发农业保险业务,吸引精通农业保险业务的外资保险公司的主要途径之一.目前我国还没有成立全国性农业保险管理机构,因此作为国家再保险公司的中国再保险（集团）公司应该承担起为农业保险提供再保险支持的责任.经营农业保险的主体必须建立同中国再保险公司的再保险业务关系,中国再保险公司代行国家支持农业保险的职能,成立国家农业再保险专项基金,与各地方农业保险机构签订农业保险成数合同、巨灾超赔合同或赔付率超赔合同,财政对该基金实行一定的补贴.中国再保险公司在经营农业再保险过程中,为体现财政支持的作用,鼓励保险公司参与农业保险市场,可考虑不向农业保险经营主体
收取再保险管理手续费,或提供一定比例的优惠性再保险补贴.
三、我国农业保险政府补贴中应注意的问题
(一)农业保险补贴实施要循序渐进
政府补贴要根据其财力量力而行、量入为出,以防止财政负担过重.同时,政府补贴要与农业保险市场发展程度、农民收入水平和费用承担能力相匹配,以保证补贴发挥最大效用.另一方面,由于我国农业保险起步晚、发展水平低,政府支持农业保险的政策面临着未经过充分试验、因而可能存在制度不合理的问题,而且农业保险历史数据资料的缺乏使得衡量农业保险补贴精算上的合适性成为不可能,因此我国农业保险政府补贴要循序渐进、逐步推进.在目前政府财力有限的情况下,只能对几种关系到国计民生的主要农作物和饲养牲畜险种提供一定的支持,使其优先形成一个比较完全的市场,待时机成熟后再扩大险种的支持范围.
(二)通过立法规范政府补贴行为
我国还没有出台《农业保险法》,其他的有关保险的法规对农业保险补贴制度的建立也没有相关规定,农业保险财政补贴政策一直没有明确,导致农业保险经营公司仍然处于亏损、农业保险难以做大的局面.因此我国应及时进行农业保险立法,将农业保险财政补贴的具体政策措施,例如对农业保险保费的补贴方法、对农业保险经营机构的税收减免政策和再保险支持等明确列于相关农业保险法规中,一方面明确农业保险补贴政策的法律地位和规范性,避免实施的随意性,另一方面也便于农业保险市场的监管.
(三)适当采取强制性、区域性投保措施
在适当进行保险费补贴的同时,采取强制性、区域性投保的措施,以保证必要的参与率.当前我国农民受收入水平的制约以及对风险的认识程度和保险意识不强的影响,即使在国内为其提供保险费补贴的情况下,农业保险的参与率也将会呈现一个较低的水平.而保险的数理原理就是大数法则,即只有大量风险单位投保,才有可能分散风险.我国农业保险的风险单位比较大,要在空间上分散风险,就必须在较大地域甚至是全国组织和推行这种保险制度,从而有助于降低经营成本,提高经营实体的偿付能力.国外的实践表明,保费补贴对提高农作物保险的参与率是有限的,提高参与率的一个十分有效的手段是实行强制性投保.因此,应在适当补贴的同时,采取强制性、区域性投保措施,例如规定不参加保险就不能贷款或不能享受灾害救济、区域性统保保费优惠等,以增加我国农业保险的有效需求,保证必要的参与率.