本站原创摘 要：新型农村社会养老保险制度的建立不仅关系到农民的生产、生活,也关系到整个国家的经济发展、政治稳定、和谐等重大问题.河北省新型农村社会养老保险改进了老农保的一些缺陷,但是仍然存在许多问题.因此,有必要对新型农保存在的问题进行分析,并找出根本原因,从而提出更有针对性的解决对策,有效地保障河北省新型农村社会养老保险制度的运行发展.
关 键 词 ：农村社会养老保险 新型农村社会养老保险 问题 对策
中图分类号：F840.67 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2013）01-217-02
一、引言
根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,《河北省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》于2009年11月13日正式实施,标志着河北省新型农保试点工作启动.新型农村社会养老保险,简称“新农保”,是相对于以前各地开展的农村养老保险而言.说到新农保和以前一些地方实行的老农保的区别,主要体现在以下方面：
1.筹资的结构不同.始于上世纪90年代的“老农保”主要都是农民自己缴费,实际上是自我储蓄的模式.而新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合,养老资金来源于个人缴纳、政府和地方政府补贴三部分.特别是财政对地方进行补助,这个补助又是直接补贴到农民的头上,更多地体现了政府的责任.这种由农民自己掏钱养老到国家帮助农民养老埋单的转变,体现了新农保的普惠性质和社会主义制度的巨大优越性.
2.老农保主要是建立农民的账户,新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金,一部分是个人账户的养老金.而基础养老金是由国家财政全部保证支付的.换句话说,就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金.在这方面,与城市人口享有同样的待遇.
二、河北省新型农村社会养老保险制度存在的问题
1.集体补助存在困难.新农保中明确规定了“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的筹资机制,但在河北省,村级收入来源几乎全靠财政的转移支付,为入保村民支付每年30元的补助相当有难度.所以,在新农保试点工作展开过程中,如何将集体补助做到位,也是一个需要相当力量的环节.究其原因,在于集体经济发展落后.近年来,河北省的乡镇企业虽较以前有了较大发展,并逐渐成为发展农村第二、三产业,促进农民收入增长,转移农村剩余劳动力的主要力量,但是由于自然条件较差和产业结构不合理等因素的影响,乡镇企业发展与江浙等沿海地区相比仍有很大差距.因而,在河北省集体经济实力不强的现状下,如果不明确规定集体经济对参保农民的补助标准的话,那么,新型农保参保农民的集体补助部分一般很难落实.
2.保障制度不稳定.制度上的不稳定性是农村社会养老保险制度的一个致命伤.养老保险缴费是一个持续十几年甚至几十年的过程,农民在身强力壮收入较高时缴纳保险费,年老后需要照顾时依靠养老保险机构支付的养老金安度晚年.这一过程的顺利完成需要三个基本条件：首先,农民的收入水平较高且稳定,能够保证可以按时足额缴费；其次,农民对保险基金的管理者充满信心,相信缴纳的保费在年老时能得到更多的回报；最后,养老保险制度能够持续到农民年老获得回报之后,而不是中途解体.就这三个条件来看,目前河北的农村社会养老保险都很难满足,这是因为：农民的收入与自然气候和农产品市场行情的相关性很大,收入时高时低,无法按时足额缴费是常态；农民对现在缴纳保险费、若干年后能否领取养老金以及所领取的养老金是否足以养老缺乏足够的信心.这样一个十分不稳定的保险制度不但不能保障农村的稳定,反而会给农村的社会和经济稳定带来隐患.
3.基金安全性不高.河北农村社会养老保险基金与全国其他试点省份一样,由县（市）级养老保险机构征收、管理并使用.由于县级部门缺乏专业人才,管理工作混乱,财务工作内控制度不完善等原因,基金的安全性和稳定性无法保证.首先,从政策制定到具体征收、管理、使用和营运,都由同一部门执行,缺乏有效的监督监控,导致地方政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村社会养老保险基金的情况时有发生,使农民的养老钱失去了保障.其次,实行农村养老保险基金的县（市）级统筹,统筹层次还处在较低的水平.统筹层次低,导致基金管理主体分散,影响了基金的存量规模,削弱了基金运营的规模效益.
4.保值增值能力差.农村养老保险基金的保值增值能力强,既是吸引农民参加养老保险的一个重要途径,也是防范养老保险风险的重要保障.在农村社会养老保险基金的投资渠道方面,河北省农村社会养老保险基金的投资始终是按照国家规定存入国有银行或者用于认购国家发行的高利率债券,在河北省进行的新型农保试点中,农村社会养老保险基金仍然是通过这种单一的渠道投资.银行存款的优点是安全性高且流动性强,最大的缺点就是收益率低下.国债的收益率虽比同期银行储蓄存款较高,但其缺点是容易受到市场利率的影响.虽然这两种投资方式比较稳妥,相对能够避免因投资失误而造成的基金损失,从而在基金投资的安全性方面有所保证,较好地维护了农民的利益,但在低风险的同时基金保值增值的空间也不大,尤其是在利率下调及国债收益率持续走低的情况下,基金的保值增值也变得越来越困难.
三、完善河北省新型农村社会养老保险制度的具体措施
针对存在问题,笔者认为应在借鉴其他省份发展经验的基础上,结合河北省新型农村养老保险的具体实践,从以下方面加以完善：
1.落实保险资金来源.由于河北省集体经济发展落后,再加上集体对参保农民的补贴没有具体的规定,致使河北省新型农村社会养老保险的集体补贴部分很难到位.为此,笔者建议从两个方面着手,完善新型农保的集体补贴机制.首先,政府要大力支持农村集体经济的发展.政府应该加大农村公共项目和基础项目建设力度,积极调整财政收入分配格局,把财政投资的重点由城市转向农村,建立工业反哺农业的财政投入新机制,促进农村经济的发展.其次,应该明确规定集体经济对参保农民的补贴额.可以采取按照企业上年度净利润的一定比例对参保农民进行补助的方式,政府仍对这部分补贴额给予税前列支的优惠政策. 2.加快养老保险立法.为确保农村养老保险制度的长效实行,笔者建议在我国全面地建立起内容齐全、形式多样、覆盖所有农民、标准适当的农村社会养老保险法律体系.在立法层次上,宜分为两个层次操作,即立法和地方立法.
在立法层面上,笔者以为应该由全国人大常委会就农村社会养老保险问题专门立法,即《农村社会养老保险法》.只有这一效力层次的立法,才能从根本上宏观地规制好农村社会养老保险中的一些复杂的原则性问题；也只有这一层次的立法,才能充分显示出国家对于发展农村社会养老保险事业的重视和决心,保证农村社会养老保险法律制度的稳定性和连续性,进而提高广大农民对农村社会养老保险工作的信赖度,推动农村社会养老保险事业健康、快速地发展.
在地方立法层次,笔者认为河北省应根据农村经济发展的实际情况,因地制宜地制定出适合本地区发展的地方性法规.在地方立法过程中,应该由分散立法向相对集中立法发展,即对于一些已经具备了在全省统一规定的问题,应通过省人大及其常委会进行立法,提高地方立法的前瞻性和全局性,避免立法权过于分散的弊端.同时,在地方立法中,还要充分借鉴本地和其他地方立法实践的经验,创造出一些行之有效的好法律制度.
3.完善基金管理体系.为保证社保基金的安全性,我们应正确处理好行政管理、业务经办、基金运营、社会监督和管理社会化五个方面的关系.做到既相互分立,又密切配合,同时也相互制约,形成农村社会养老保险管理制的良性循环.建立科学有效的农村养老保险管理体制,不断提高农村养老保险管理水平与管理人员素质,促进农村养老保险工作稳妥前进.
一方面,建立健全监督机制,才能确保基金安全运行.劳动保障部门要采取有效措施,切实加大对农保基金的监督力度.首先,从制定和完善有关规章制度入手,以法律和法规的形式予以保证.建立政事分开、监管分开的管理体制,加强对养老金的全程监管,具体包括行政监督、纪检监督、审计监督、舆论监督和社会监督等,确保农保基金安全.强化行政监督和群众监督力度,逐步形成规范管理和自我约束机制,从根本上防范基金违法运作的发生.其次,各级农保经办机构要加强内控制度建设,规范业务流程,提高管理水平,控制基金流失.再次,逐步提高管理层次.国家规定“新农保”的统筹层次仍是县级统筹,这个统筹层次就决定了“新农保”在很长一段时间还不能实现互助互惠的风险分散功能.为此,笔者建议在经济相对发达的地区建立较高的统筹层次,利用好的经济环境来带动某些落后地区的发展,形成一个范围广的保护网,这种逐步提高统筹层次的方法最终达到的目的是使得全省乃至某几个区域统筹,为农保资金的互助提供条件.当然提高统筹层次也不能搞绝对的公平主义,经济发达的地区可以通过提高农民缴费档次来响应增加政府的补贴和集体经济的补助,使得农民的养老金水平和本地的经济环境相适应.
另一方面,由于农村养老保险是一项政策性、技术性和专业性很强的工作,因而要求其工作人员尤其是领导者具有高度的事业心、责任心和良好的业务素质.针对农村养老保险工作人员业务素质低、缺乏社会保险的常识和原理知识的具体情况,笔者认为要积极稳妥推进农村养老保险事业的发展,必须对现有农村养老保险工作人员进行系统培训,提高其理论水平和实际操作能力,同时应适当引进人才,不断提高这支队伍的政治素质和业务素质.
4.拓宽基金投资渠道.长期以来,我国社保基金投资渠道狭窄,仅限于国债和存款,过于强调资金的安全性,而忽视了资金的营利性.从国际经验来看,社保基金的投资必须同时兼顾安全性、营利性和流动性.因此,为确保基金良性运行,应积极探索合理、合法、安全、效益的基金运营方式,拓宽基金投资渠道.
（1）证券投资.笔者认为,社保基金进入股市,必须慎之又慎.股市有高回报,也有高风险.社保基金要求稳定安全的特性决定了社保基金的风格必须是保守的,谨慎的.因此,社保基金的证券投资必须以安全稳健的投资策略为主,初期可以选择进入风险较小的一级股票市场,成为上市公司的稳定持股者,或者以那些业绩好、流通性好、具有良好发展前景的蓝筹股为主,这样即便二级市场行情不佳,通过“长期持有策略”,社保基金依然可以获得稳定的股票分红回报,然后再根据股票市场的发展情况和流动性需求,决定以后的投资策略.社保基金还可以向其他金融工具投资,例如期货、期权等,这样才能从资产组合多样化中获利.当然,对待这些金融工具也要持谨慎态度,只有当这些金融工具本身具备较为稳定的风险转移机制后,才可以成为社保基金的投资对象.
（2）基本建设项目投资.社会保障基金具有长期稳定的特点,可以将之投资到电力、石油、通信、铁路、高速公路、港口等建设项目.因为这些项目具有资金需求量大、投资回收期长,但投资回报率高且较为稳定、风险小的特点,恰好符合社会保障基金可以长期使用但必须低风险运作的特点,可以为社会保障基金赢得较高的投资回报.
（3）海外投资.海外成熟的资本市场为社保基金的运作提供了一个广阔的国际舞台,可以解决国内投资渠道单一的问题.社保基金进入海外投资市场的优点是可以利用资产组合的国际多样化来减少国内资产组合的风险,缺点则是由此而要承担国际政治经济关系变化带来的风险.由于海外投资市场难于控制,因此,在社保基金投资选择时也要持谨慎态度.当然,如果选择政局比较稳定、经济比较发达的资本市场进行投资,风险也可以降低至可接受的水平.