教育文发表最好的网站广东

更新时间:2024-03-07 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:20670 浏览:94230

审计研究报告

第期

审计署审计科研所2016年5月29日

最高审计机关在维护财政政策的长期

可持续性领域的经验与启示

——基于48个国家最高审计机关的审计实践

一、引言

最高审计机关在维护财政政策的长期可持续领域发挥作用有助于改善财政政策绩效,确保政府的透明和问责,以保障公民权利.后金融危机时代,欧洲主权债务危机接连爆发,美国政府的停摆与一次又一次的提高政府债务预算上限,日本政府债务规模刷新最高纪录突破1000万亿日元大关等重磅消息都引起了全世界的广泛关注与讨论,各国政府再次意识到保持良好的公共财政以维护和促进经济增长,就业和社会福利的重要性.在经济全球化的背景下,财政政策的可持续发展,对世界经济影响深远.2016年10月22日,世界审计组织第21次会议在北京成功举行,此次会议把最高审计机关在维护财政政策长期可持续性领域的作用作为本次会议的主议题二,各会员国通过提交论文回答调查问卷的方式做出了积极响应.48个国家提交会议主论文,通过对本国财政政策,最高审计机关在维护财政政策可持续性的做法和对问卷的回复,介绍了各国最高审计机关在维护财政政策可持性领域的作用,通过对48个国家论文的比较分析与归纳总结,我们概括出最高审计机关在维护财政政策长期可持续性领域具有权限范围扩大化,审计方法更加科学化,多样化,积极与其他内外机构沟通与联动的特点,同时,例举出典型国家最高审计机关的具体做法.在此基础上,研究揭示除我国之外的47个国家的经验,对完善我国最高审计机关维护财政长期可持续性领域提供借鉴意义.

二,最高审计机关在维护财政政策长期可持续领域的实践经验

此次48个国家最高审计机关提交的国家论文,向我们展示了各国最高审计机关在维护财政政策长期可持续性领域发挥的作用和具体的实践,其中不乏大量创新的实际做法.囿于文章篇幅限制,仅选择有代表性的特性经验进行归纳提炼,概括总结出具体做法.

(一)最高审计机关拓展在维护财政政策长期可持续性领域的权限和范围.

第一,最高审计机关扩展了法定权限和职责范围.从48个国家最高审计机关提交的论文反映来看,在金融危机的大背景下,所有国家的最高审计机关在维护财政可持续性领域都有所作为,且部分最高审计机关的法定权限和职责呈现扩大趋势.最高审计机关的权利由宪法授权,直接对议会或者政府负责.这说明随着国家审计机关在维护财政政策的长期可持续性领域重要性的突显,最高审计机关的权利也得到增强.这些做法都提高了最高审计机关的独立性,使最高审计机关更有效的开展财政审计的工作,推动财政长期可持续性的实现.

印度于2016年修订了《财政责任与预算管理法案》,增加授权印度最高审计机关拥有报告政府执行该法案进度的法定地位.报告将监测政府执行《财政责任与预算管理法案》的绩效,并告知议会财政整顿过程中的不足.阿尔及利亚的宪法赋予了其最高审计机关有权惩罚违规行为和违法行为,对有关管理人员提出适当建议的权利.突尼斯审计局在负责审计工作的同时,还充当着司法角色,负责评判库务会计师所提交的账目,审计局局长及其他成员具有法官的地位.

俄罗斯审计院有权对财政预算草案的制定到执行进行全方位的监督.首先,俄罗斯联邦审计院有权审核评估财政预算规则,对预算制定的初步控制过程,以及下一年和接下来的两年规划期的联邦预算进行审计分析并给出审计结论,提交俄罗斯联邦会议两院.其次,联邦审计院检查和分析:俄罗斯联邦经济社会发展的中期预期指标(主要为经济增长和通货膨胀)和联邦预算草案(包括收入,支出,赤字等)的有效性和可靠性,联邦预算法律草案与适用法律的一致性,以及俄罗斯联邦政府长期和中期项目规划文件的目标指数.最后,需要成立一个专门部门,落实年度联邦预算审计的结论,并跟踪分析审计院建议的执行情况.通过这样的流程,俄罗斯联邦审计院实现了对财政预算的事前,事中和事后全方位的监督.

第二,最高审计机关扩大了监督和怎么写作范围.各国最高审计机关在各国经济发展中凸显的作用已经表明,最高审计机关能够为财政和公共债务中长期的偿付能力,稳定性和可持续性做出贡献,为了更好的应对财政政策中潜在的风险和制度性机遇,最高审计机关应该审计财政部门的内部控制.国家财政政策涉及的领域广,监督管理的部门机构多,最高审计机关作为宪法授权的独立监督机构,也有必要对负责财政预算等监管部门的内部控制体系进行评估.同时,有效的内部控制有助于减轻财务风险.最高审计机关也意识到加强对财政相关部门内部控制监督的重要性,并不断扩大其监督怎么写作范围.

在48个提交论文的国家中,占比66.67%国家的最高审计机关针对财政部门开展了内部控制审计(如图1),而在其他没有开展内部控制审计的最高国家机关中,如津巴布韦,韩国,马达加斯加等国明确表示,由于他们受宪法限制而无法审计财政部门的内部控制流程.在32个肯定答复的国家中,马来西亚,印度等国家提出,内部控制或内部审计系统的不足等问题成为他们国家财政系统中制约财政长期可持续性发展的重要因素.

图1:是否开展内控审计情况分布

英国审计署对财政部和预算责任办公室的内控制度开展监督,相关审计工作的重点是可能对财务报表产生影响的内控环节,葡萄牙审计法院除了对其审计范畴内所有机构的内部审计进行评估外,也对葡萄牙债务管理办公室(IGCP)专项审计的内部控制系统和程序进行评估,俄罗斯审计院使用评估表的方式对主要预算资金管理机构的内部控制水平进行评估.使用这一评估表对主要预算资金管理机构的内部控制水平进行评分.评分基于如下指标:是否有既定的财务控制的部门标准和程序,是否建立了内部控制工作计划,是否有单独的内部控制(或内部审计)部门,这些部门的工作是否符合国际国内关于内部审计的标准和方法等.然而,并不是所有的内部控制审计都能达到预期效果,例如,加拿大虽然在其《内部控制政策》中定义了对公共资源管理部门内部控制的监督职责,但指出还需要一段时间才能实现.

(二)最高审计机关在维护财政长期可持续性领域所采用了科学和多样的审计方法.

第一,创新审计方法,提高财政审计质量.除了传统的常规的审计方法外,很多国家在结合本国实际情况的前提下,积极探索其他有效的审计方法,并不断对其进行创新.最高审计机关在评价财政政策对未来经济增长,就业,债务规模和构成等的影响程度时,经常利用一些主要的社会经济指标以及收入,支出和债务率.比如财政指标中的财政收入赤字,财政赤字,税收收入和未清偿债务占GDP比重等,这样可增加对财政指标评估的科学性,也能够为公众理解,提高财政的透明性.

美国在评估审核有关公共财政和公共债务的中长期收入,支出所做出的预测时,采用了未来导向型的长期财政模拟分析方法,该方法被用以分析证明不同财政政策检测设下联邦赤字和债务的情况以及长期预算的效果,有助于决定不同的财政政策道路是否可持续.在美国联邦审计署的工作中,可持续的财政政策是通过公众持有的联邦债务占国内生产总值的比率来进行衡量的.同时财政模拟分析为政策选择提供了背景条件,这些政策选项中包括关键的财政驱动因素:医疗成本增长和人口老龄化,收入和税收改革,以及推迟政策选择可能带来的影响.此外,美国联邦审计署除了出具美国政府合并财务报表的审计意见,还需要报告财政可持续性的情况.

俄罗斯审计院在维护财政可持续性实践中引进了一种新的国家财政控制工具——经济社会发展和国家安全的战略审计.这种审计的主要任务是综合评估在规定时限内,兼顾资源潜能,存在风险和预期后果,以实现国家政策战略目标和战略重点.

英国预算责任办公室职责是独立审查并报告财政的可持续性.该办公室每年发布一份题为《财务可持续性》的报告,对各类收入与支出的长期状况作出预测,对公共部门的收支报表进行分析并报告各种长期可持续性的指标.

第二,积极开展绩效审计,增强财政问责制.财务审计是传统审计的重要内容.尤其是通过审计就全部政府合并财务报表发表审计意见,财务审计发挥着关键性作用.在金融危机和欧洲危机的大背景下,占比47.92%的最高审计机关倾向于开展绩效审计来评估财政政策对总体经济的重要性(如图2),其中17.39%的最高审计机关针对公共资金开展绩效审计,确保公共资金避免被滥用,浪费,挪用,损失及对稀缺资源的次优化利用.

日本会计监察院高度重视开展"3E"审计,即从经济,效率,效果的视角出发开展审计.在开展"3E"审计时,会计检查院不仅指出问题,而且彻底调查问题的根源,分析每起案例的原因,并根据《会计检查院法》条款,发表审计意见或要求整改以完善制度和行政管理,进而达到预防问题反复发生,改进政府行为的目的.此外,为了帮助并保障被审计单位实施整改措施,会计检查院已经开始对以往审计发现的问题进行跟踪,并报告目前整改的情况.

南非审计署基于政府重点以及国家社会经济面临的挑战,选定一些主题开展绩效审计,如教育,健康,公共工程,社会发展等.而瑞典审计署定期对瑞典政府在预算报表中落实财政准则的情况进行绩效审计.在斯洛伐克,事前和事后绩效审计是对经济增长,就业和社会发展项目审核的主要机制.英国审计院通过绩效审计报告的方式评价财政的影响状况,绩效审计报告检查公共支出的经济型,效率性和效果性情况.

第三,开展权责发生制会计报表的审计,增强财政透明性.各国的实践表明,坚实的会计框架,最好是权责发生制,其对于财政透明性尤为重要,而最高审计机关有助于会计系统基于当前最佳实践的改善.权责发生制会计系统的构建,有助于最高审计机关更好的审计监督财政政策的可持续性,做出更加科学评估.目前,一些国家财政系统的计量已经使用权责发生制或实行权责发生制与收付实现制并用的方法,并由最高审计机实现对权责发生制财务报表的审计.例如:印度政府无法准确评估其长期资产负债,尤其是在收付实现制会计中,对于承诺债务,资产评估,资产更新替换等项目都没有明确的认识,因此,印度政府设立了一个专门咨询机构,由印度最高审计机关领导,为收付实现制会计和权责发生制会计制定会计标准,对于涉及公布担保和财政拨款的两种会计标准已由政府发布,以满足对财政信息透明度,精确性和完整性的需求,澳大利亚《财政管理和受托责任法》规定,澳大利亚政府必须编写权责发生制和收付实现制的财务报表,展示预算估计与当年实际决算的对比,这些财务报表接受审计长的审计,在南非,公有单位和市级单位中,财务报告框架意味着充分遵循权责发生制,而在部门中则要求采用修正的收付实现制,即由收付实现制逐渐转变为权责发生制,美国审计署也需对权责发生制合并财务报表发表审计意见.

(三)最高审计机关在维护财政可持续性领域积极与其他内外机构沟通和联动.

由于最高审计机构在维持财政可持续性中面临广泛和复杂的问题,因此,最高审计机关需要加强与其他内外机构的沟通和联动,才能更好的实现财政可持续性发展,维护国家安全,实现国家良治.一方面,维护财政可持续性方面的审计涉及到国家许多的部门机构,最高审计机关在进行风险管理和内部控制审计评估时需要涉及部门机构的积极配合与联动,另一方面,各国最高审计机关都意识到,在维持财政可持续性方面需要加强与学术机构和国际多边组织的合作,这种合作可以采取同业互查,技术会议和研讨会等形式,旨在分享经验,指南,特定报告等.


美国审计署战略规划和对外联络办公室建立国内和国际关系,促进创新和合作,并且通过同其它公共和私有部门的组织共享知识来加强能力.孟加拉国主计审计长公署与孟加拉特许会计师协会(会计界的专业机构)签订了关于相互交流对政府部门进行审计的观点,经验及知识的谅解备忘录.英国审计署提出,在可能的情况下,通过加强各国联系的做法开展不同国家之间的对比和分析,将使各国受益匪浅.

三,对我国最高审计机关的启示

通过对48个提交论文国家的最高审计机关在维护财政长期可持续性领域发挥作用的比较分析和总体归纳,结合我国具体实际,对我国最高审计机关在维护财政政策长期可持续性领域更好的发挥作用具有以下启示:

构建政府债务预警模型,防范政府性债务风险.

目前,我国政府性债务风险成为社会各界关注的重点.我国政府性债务到底有多少结合我国资产负债情况会引发债务风险么成为社会各界共同关注的话题.2016年12月30日,国家审计署公布:截至2016年6月底,,省,市,县,乡五级政府负有偿还责任的债务共计206988.65亿,同2016年年底相比,增长8.57%,政府承担的或有债务为95761.05亿,其中,政府负有担保责任的债务29256.49亿,政府可能承担一定救助责任的债务66504.56亿,同2016年年底相比,增长幅度分别为5.59%和12.1%.审计署在报告中提出,目前我国债务风险总体可控,但也有的地方存在一定的风险隐患.在2016年12月13日闭幕的经济工作会议中,明确提出解决地方债是重任,防控债务风险.如何预防政府性债务风险,促进财政长期可续性发展,是我国当前经济健康发展必须要解决的难题.美国审计署开发的长期财政模拟分析模型,为我国当前政府性债务风险的防控提供了思路.在分析财政政策是否可持续时,我国审计署可以进行如下工作:首先,审查债务/GDP的比例,根据国际经验数据,债务/GDP的比例低于60%,债务风险都是可控的,其次,横向比较,若债务/GDP的比率很有可能持续增加时,应该进行风险预警,因为持续增加的债务/GDP比率很可能意味着预算是不持续的.最终所有的收入可能都将用来支付债务的利息.审计署在开发长期财政政策可持续性的模拟分析中,可以参考的关键驱动因素有:医疗成本增长和人口老龄化,收入和税收改革,社会保障,养老金改革,教育,经济复苏和就业,推迟政策选择可能带来的影响,目前财政政策中的承诺可能带来的财政影响以及结合在各种检测设下可获得的资源等.通过长期模拟模型分析有助于审计署将注意力集中在不断增长的公共赤字和债务的不可持续上.

(二)促进国家财务报表的构建,提交国家财务报告审计结果.

国家财务报表的构建有助于公民更好地了解国家的整体财务运营,财务状况和财务前景,实现国家财政的公开,透明,促进财政健康发展.国家财务报表的构建,是国家向公民交出的一本"明白账",最高审计机关通过对国家财务报表的审计,有利于实现公众监督,完善问责制.在提交论文的48个国家中,占总数31.25%的国家已经编制国家财务报表(或叫财务状况报告和收支平衡表,国家总账,政府年度账目)(图3),并由最高审计机关对国家财务报表的公允性,合规性进行审计.在美国,联邦审计署对政府合并财务报表的年度审计是美国联邦审计署可以用来评估美国政府财务状况的主要工具之一,最高审计署通过发布财政可持续性全面报告或报表,实现对财政可持续性的监督.最高审计机关可以在推动国家财务报表构建这一重要领域的发展和专业知识分享方面发挥重要作用.

其中:10个国家是审计国家财务报表

1个国家是财务状况报告和收支平衡报表审计

3个国家是进行国家总账审计

1个国家是政府年度账目审计

1个国家是国家账目审计

预防政府债务风险的一个有效途径就是促进国家财务报表的构建,实现国家财政的公开透明,通过国家财务报表的构建,明确我国政府资产负债状况,一方面,审计署通过对国家财务报表的审计,实现债务明晰,有账可查,投资公开,交给百姓一个明白账,有利于对债务风险的防范,另一方面,公民通过国家财务报表,有利于实现对国家财政的有效监督,增强信息的公开透明和问责.

建立政府性债务信息审计公开互动平台,扩大信息披露范围.

荷兰审计法院为应对金融危机,开发了一个特别网站,上面列示出在金融危机时期,荷兰财政部为减轻危机的影响而采取的所有措施.通过该网站,可以了解到财政部采取的各种措施,金融危机给荷兰国家造成何种影响,以及受益各方的特点.网上还罗列了相关收支的清单.同时,荷兰审计法院为每一项干预措施,每一项受益,所有相关的事件编制了时间表,如:财政部何时确定了各项安排,荷兰何时收到或支付了某些款项.鉴于此,我们提出,进一步促进政府债务信息公开透明,建立政府债务信息公开互动平台,将政府举债的动态,债务资金用途,债务收益状况以及审计结果及时公告,促进政府债务公开透明,预防债务危机.

(四)探索权责发生制政府会计的审计框架,促进权责发生制的应用.

权责发生制会计系统的构建有助于增加财务信息的透明度,最高审计机关通过对权责发生制财务报表的审计,加强对财政长期可持续性的审计监督,促进审计结果更加科学,增强审计结果的可执行性.另一方面,经过30多年的改革开放,我国的社会主义市场经济环境发生了巨大变化,政府职能的转换,政府绩效评价制度的完善,公共财政体制的改革,社会监督力度的加强,以及近期引发社会担忧的地方性政府债务危机,都对会计信息的完整性,透明性及问责制提出了新的要求.为适应这种新要求,我国政府会计在确认中,应该逐步引入权责发生制作为政府会计核算的基础.借鉴国外成功经验同时结合我国国情,在我国政府会计核算中,可以实现由收付实现制与权责发生并并行过渡到最终实行权责发生制,最高审计署可在这一过程中,根据以往审计经验,构建适合我国权责发生制政府会计的审计框架,如审计目的,审计对象,审计方法等,共同推动权责发生制会计在政府会计中的应用.

(五)完善财政审计专项小组,实现财政安全审计预警.

财政可持续性关系到货币政策,保持宏观经济的稳定性,需要财政政策和货币政策相互协调,支持,因此,最高审计机关应该审核货币政策与财政政策之间的实际协调情况,以及全国范围内的经济综合风险分析框架.我们建议审计署在目前已有的财政审计专项小组中,补充具有财政金融背景的专家学者,成立专门的财政监管审计工作组,利用金融安全审计指数对货币政策带来的实际影响进行日常监控和分析,以实现对财政安全的审计预警.

(六)开展财政部门的内部控制审计,规范财政管理控制和决策流程.

各国最高审计机关的审计实践表明,最高审计机关审计财政部门的内部控制,有助于规范财政管理控制和决策流程,更好的应对潜在风险.英国审计署对财政部和预算责任办公室的内控制度开展监督,相关审计工作的重点是可能对财务报表产生影响的内控环节,葡萄牙审计法院除了对其审计范畴内所有机构的内部审计进行评估外,也对葡萄牙债务管理办公室(IGCP)专项审计的内部控制系统和程序进行评估.

近年来,我国逐步重视对行政事业单位内部控制建设,为了进一步提高行政事业单位内部管理水平,规范内部控制,加强廉政风险防控机制建设.2016年11月29日,财政部颁布《行政事业单位内部控制规范(试行)》,以行政法规的形式要求各行政事业单位加强内部控制建设.为将行政事业单位内部控制落到实处,一方面,财政部应当加强监督和指导,实现对行政事业单位内部控制执行情况的内部监督,另一方面,审计署应当逐步实现对行政事业单位内部控制的审计,对行政事业单位内部控制系统和程序进行评分,可参考的评分标准有:是否有既定的财务控制的部门标准和程序,是否建立了内部控制工作计划,是否有单独的内部控制(或内部审计)部门,这些部门的工作是否符合国际国内关于内部审计的标准和方法,内控发现的问题是否得到重视和纠正,内控是否存在重大缺陷等.根据评分结果,提出内部控制建设意见,实现外部监督.根据我国的现状,在逐渐实现行政事业单位内部控制审计过程中,审计署应当首先加强对财政部门的内部控制审计,以更好的应对长期财政政策潜在风险.

48个提交论文的国家列示如下

阿尔及利亚伊拉克澳大利亚意大利奥地利日本孟加拉约旦布隆迪韩国加拿大科威特智利立陶宛中国马达加斯加古巴马来西亚丹麦墨西哥埃及摩尔多瓦爱沙尼亚挪威德国巴拿马洪都拉斯巴拉圭匈牙利菲律宾印度波兰葡萄牙瑞士卡塔尔荷兰俄罗斯突尼斯圣多美和普林西比英国斯洛伐克美国南非越南西班牙也门瑞典津巴布韦参考文献:

[1]audit.gov./n1992130/n1992150/n1992500/n3432077.files/n3432112.pdf

[2]kredietcrisis.rekenkamer.nl/en

[3]kjs.mof.gov./zhengwuxinxi/zhengcefabu/201612/t20161212_713530.

作者:审计署审计科研所博士后工作站

西南财经大学会计学院李越冬

报:署领导.

送:署机关各单位,各特派员办事处,各派出审计局.

发:本所所领导,各处,存档.共印份编辑:签发:

—18—