城镇保障性住房体系构成与

【摘 要】保障性住房政策,是解决城镇中低收入阶层住房问题,实现“居者有其屋”的重要政策.本文通过研究城镇保障性住房体系构成与发展历程,揭示其客观规律,为积极探索城镇保障性住房机制创新奠定基础.

【关 键 词 】城镇保障性住房；体系构成；发展历程

1.城镇保障性住房概念的界定

城镇保障性住房,指的是政府为城镇中低收入和低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定或租金的住房,一般由廉租房、经济适用房、公租房（政策性租赁住房）、限价房（两限商品住房）以及棚改房构成,具有社会保障性质.

2.保障房的类别与保障对象

2.1 廉租住房：是政府或机构所有,用政府核定的低租金面向城镇低收入住房困难家庭租赁的保障性住房.低收入户对于廉租住房无产权,是非产权形式的保障性住房.实行货币补贴和实物配租相结合是廉租住房的保障形式.对于新建的廉租住房,单套的建筑面积控制在50平方米以内.政府对土地的供应采取行政划拨方式.

2.2 经济适用住房：指的是或地方政府提供优惠的政策,面向城镇中低收入住房困难家庭供给,限定房屋销售的和套型建筑面积,依据合理的标准建设,具备保障性质的政策性住房.经适房供应对象与廉租住房保障对象相衔接.单套的建筑面积控制在60平方米左右.政府对土地的供应也采取行政划拨的方式.

2.3 两限商品住房：两限住房全称为限定套型面积、限定房屋的普通商品住房,也称之为“两限”商品住房.两限房指的是由市级人民政府批准,在限定限制套型面积和销售之上,采取竞地价和竞房价的方式,经过招标确定保障性住房项目开发建设者,由中标者按照合同约定的建设标准,按照合同约定面向符合条件的群众出售的中小套型与中低价位住宅.套型面积控制在90平米以内.

2.4 公共租赁房：指的是经过政府或者政府委托的部门,依据市场租赁水平调整之后面对中等偏低收入住房困难户供给的租赁性住房,其目的是解决大中城市新职工或外来务工人员等,无力通过市场租赁或购写住房的问题.公共租赁住房租赁合同期限一般为3至5年.单套建筑面积严格控制在60平方米以下.政策导向上,公共租赁房与廉租房有合并的趋势,2010年6月以来,公共租赁房成为保障性住房中非常重要的组成部分之一.政府十二五规划纲要之中,指明要着力发展公共租赁住房,逐渐使之成为保障性住房的主力军.

2.5 棚改房：棚改房是指通过棚户区改造提供的保障性住房.棚户区是指以平房为主,居民家庭收入低,住房困难,住宅功能或配套设施不齐全,住房破损率高或者成新率低,周边环境卫生差、消防隐患突出的集中成片（达到50户以上）居民区.棚户区可以分为三类：第一类为城市棚户区：指城市规划区范围内的棚户区；第二类为工矿棚户区：及省属煤矿、地方工业及矿业企业等工矿棚户区；第三类为林区棚户区.

3.城镇保障性住房体系构成

依据住宅市场和经济社会的发展情况,经济适用房、廉租住房、限价房和公租房先后成为国内保障性住房建设的重点,保障性住房体系在逐渐完善.2007 年,经济适用房保障对象改变成为“低收入家庭”,而先前为“中低收入家庭”；廉租房保障范围扩大至“低收入家庭”, 先前为“最低收入家庭”,对于低收入户的住房保障形式更加多元、更加完善.2010年,经济适用房（只售不租）、廉租房（只租不售）用来保障低收入家庭,限价房（只售不租）与公租房（只租不售）主要用作保障中等偏下收入家庭,这样就对中等以下收入住房困难人群构成了多元化、全方位的保障性住房体系,进一步健全住房保障层次和内容.保障性住房体系构成如表1.

4. 城镇保障性住房发展历程

城镇保障房发展历程从 1995 年以来,可大致划分为5个阶段.保障房发展过程中,政策制定者的思路和认识也在发生转变,体现为2个方面：一是从当初的住房销售（经济适用房或安居工程）为主,到现在的公租房成为保障房建设的重点；二是覆盖面明显扩大,从当初的覆盖低收入住房困难家庭到目前延伸至棚改房和城镇中低收入困难家庭等.

4.1 1995至1997年：安居住房工程的起步期

1995年1月,出台的《国家安居工程实施方案》标志着国内“安居工程”在全面开始.该计划在原有住房建设规模的基础上,新增加保障性安居住房建设面积一亿五千万平方米,用5年左右时间建成.

4.2 1998至2001年：城镇保障性住房体系初步形成

1998年,国家出台的《国家关于进一步加快住房建设与深化城镇住房制度改革的通知》,此项政策的推出标志着以经济适用房为主要构成,并以廉租房为辅助形式的城镇保障性住房体系进入建设和完善阶段.城镇保障性住房体系主要分为3个层次：首先,是为最低收入户的供给廉租住房,其次,是为中低收入户供给的经济适用住房,为保障房主体,作为1995 年提出的安居工程方案的延续,再次,是面向中高收入阶层的商品住房.该阶段尽管以商品住房的供给为主,但经济适用房按投资计算,占到了商品住宅的16%左右.

4.3 2002至2006年：保障性住房增长缓慢

2001 年底起,以大连作为代表的一部分城市提出了经营城市的概念,是以出让土地方式取得政府收入,使得经济适用住房建设的积极性逐渐下降.从2002年起,经济适用住房建设投资占房地产总投资比例大大下降.2005年末达到历史最低值,仅为3%,某些城市甚至停止建设经济适用住房的步伐.

4.4 2007-2009年：丰富和完善保障性住房体系

2007年,国家推出《有关解决城镇低收入住房困难家庭的实施建议》,对“十一五”时期的保障性住房建设编制总体目标.该文件指出,廉租房制度受到高度重视,此外,棚改房则是首次提出.该文件对中、低收入收入家庭的住房问题给予了高度重视.

4.5 2010-2015年：保障性住房任务量化和强化实施

2010年1月,出台的《国务院有关促进住宅市场平稳健康发展的通知》,指出要适当加大经济适用住房建设力度,扩大经济适用住房供给的范围.限价商品房和公共租赁住房首次正式出现在保障房体系中.通知要求力争到2012年末,基本解决1540万户低收入住房困难家庭,并要求地方政府做好2010-2012年的保障房建设规划.随后,在的十二五规划中,保障房建设规划提升至3600万套,计划至2015年末,保障房能覆盖到总人口的20%左右.住建部对2013年保障房建设、供应结构做出了明确的安排,并与地方政府签订责任书,大大强化了保障房执行力度.

图1城镇保障性住房发展5个阶段

资料来源：国务院、发改委等,第一创业证券研究所.

5. 结语

住房问题是关系到国计民生与社会稳定的重要经济和社会问题,它的核心是群众住房消费支付能力不足.城镇住房问题的重点与难点是处理好社会中、低收入阶层的住房问题,这也是政府需要履行的重要职责和住房政策的主要目标.通过研究城镇保障性住房体系构成与发展历程,对于各地落实保障性住房政策,积极规划和建设保障性住房,以及完善相应的运行机制,具有重要的现实意义.