本站原创摘 要：失业是市场经济发展过程中的不可避免的现象,近年来,失业问题愈加严重,单纯从解决失业人员的生存问题,并不能从根本上缓解失业,要想缓解失业压力,首要任务就是建立、完善以就业为目的的失业保险制度.本文对我国的失业现状以及失业人员的参保情况进行分析,并且提出我国失业保险制度存在覆盖面窄、配套法律法规不健全、基金开支小以及促进再就业功能不完善等问题,针对这些不足,提出建立以就业为导向的失业保险制度相关策略、建议.
关 键 词 ：失业保险制度；再就业培训；失业保险金
中图分类号：F840.61 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.10.44 文章编号：1672-3309（2013）10-96-03
失业不仅仅是一种经济现象,也是一个敏感的社会问题,它与国家的经济发展与社会稳定有着直接的关系.完善的失业保险制度有助于帮助减缓失业带来的经济与社会压力,我国的失业保险制度始建于1986年的《国营企业职工待业保险暂行规定》,而1999年的《失业保险条例》是今天仍在沿用的失业保险制度,它相较于以前的失业保险制度有了明显的完善,但并不意味这一制度已经完全成熟,结合我国的实际情况,失业保险应该在发挥失业保障功能的同时,发挥预防失业以及就业促进功能.
一、我国城镇居民失业与参保现状
(一)我国劳动人员的失业现状
2012年末我国的城镇登记失业人数为917万人,城镇登记失业率为4.1%.从图1可以看出,我国近年来城镇登记失业率波动并不明显,这与我国社会实际失业现象并不相符.我国的城镇登记失业人数并不能有效的反映出我国城镇真实、准确的失业人口数,由于我国的失业登记属于被动型登记,有很多失业人员并不主动参与失业登记,而且失业登记要求中存在限制条件,大量的流动人口并不利于当地的失业统计.
(二)我国劳动人员的参保现状
从表1可以看出,我国近年来参保人数在不断增加,年末领取失业保险金的人数在不断的减少,而失业保险金发放金额也在不断的提高.2012年末全国参加失业保险人数为15225万人,比上年末增加908万人.其中,参加失业保险的农民工人数为2702万人,比上年末增加311万人.年末全国领取失业保险金人数为204万人,比上年末增加7万人.全年共为72万名劳动合同期满未续订或提前解除劳动合同的农民合同制工人支付了一次性生活补助.全年失业保险基金收入1139亿元,比上年增长23.4%,支出451亿元,比上年增长4.1%.年末失业保险基金累计结存2929亿元.
二、我国失业保险制度存在的问题
(一)参保范围狭窄
《失业保险条例》与以前的保险制度相比虽然是扩大了覆盖范围,包含了所有的城镇企业事业单位失业人员,但近年来乡镇企业职工、城市农民工的比例在不断扩大,《条例》中并没有把这些人群纳入到失业保险范畴,个体工商户是否参保则由各省市确定.虽然从参保人数看,我国的参保人数在逐年增加,这是因为国有企业实际参保率在提高.随着产业结构与就业结构的多元化发展,非公有制企业就业的员工会比国有企业员工所占比重大,现行的失业保险制度规定的范围已经不再适用.
(二)配套法律、法规不健全
失业保险制度应该是一套完整的就业、失业管理系统,拥有完善的立法与配套行政法规.但是从1999年颁布了《失业保险条例》后,至今14年没有做出相应的修订完善,这与我国这十多年来的飞速发展已经不能相匹配,很多制度已经不适合现在的失业状况,各地制定的法规也有差别,不能形成体系,对失业人员的流动不利.我国至今没有《失业保险法》的专门立法,这让《条例》以及地方的法规执行缺少权威性,直接导致对违法行为的追究不利.与之相配套的《再就业培训法》、《失业保险金统计、审计条例》、《失业管理条例》等法律、法规都没有建立,这让失业保险制度不能充分的发挥它的作用,不利于失业人员及时得到保障以及积极在就业.
(三)地区间统筹差异大
依照《失业保险条例》的规定,失业保险制度实行县级以上政府部门统筹为主,但各省市、各统筹地区之间失业保险待遇不一致,再加上我国农民工就业流动性大,跨省转移失业保险的渠道不畅通,劳动者如果流动,户口还在原籍,缴费人需回到原户籍地领取保险,而地区间存在保金差异,会造成保费与领取的保金不能完全按规定分配,这给部分群体造成了经济与权益的损失.《条例》中虽对跨统筹地区流动就业的人员规定失业保险关系随之转移,但对于已缴纳的失业保险费是否与失业保险关系一并转移,没有作出统一规定.
(四)失业保险金开支范围窄,给付机制抑制再就业
我国的失业保险金主要用于保障失业人员在失业期间的基本生活需求,对于失业人员的再就业扶持、培训、就业咨询等开支并不多.我国2012年末的失业保险金累计结余2929亿元,这是一笔庞大的资金,但如果这笔资金不用做失业人员的再就业促进开支,仅是保障失业者生存,最后的结果只能是失业保险金累计结余越来越多,但失业人员也没有减少,是一种资金的浪费.
我国失业保险金给付期限长,虽然待遇水平低,但是属于恒定给付,长时间的享受低保金会使失业人员产生就业惰性.失业人员在二次就业的时候他就失去了领取失业保险金的资格,如果他的二次就业工资并不如人意,可能跟失业保险金出入不大,有部分失业人员就会选择继续领取保金放弃二次就业,或者隐性就业.我国的失业保险金给付机制会让部分失业人员不想低工资就业,就业积极性不能得到充分的调动.
(五)促进再就业功能发挥不充分
我国虽然已经对失业保险的促进就业功能越来越重视,但是,实际操作过程中并未达到预期效果.失业保险金运用在再就业技能培训、心理培训、咨询以及职业介绍等方面比重偏低,投入与产出不成正比.很多培训机构的培训内容不能与市场衔接,培训机构素质不高,不能因人而异,完全是统一教育培训,忽略个体差异性. 现阶段国内一些财政富裕的城镇政府通过购写就业岗位的方式,直接实现了“4050”左右的失业人员的再就业.这种绕过再就业培训追求社会就业统计指标思路,表面上控制了地方失业率,但却直接扩大了社会低保人口规模直线上升,同时,也引发一系列衍生矛盾,如这些公益性岗位就业人员仍然处于低工资状态,甚至低于当地最低工资标准,表面上看似就业,实际上很多岗位设置还是劳动力资源变相闲置状态.
三、构建我国就业型失业保险制度的策略建议
(一)扩大覆盖范围
我国的城镇就业格局已经发生了很大变化,就业形式的多元化发展迅速,失业保险应该根据这一发展实情,扩大保障范围,跟上城镇就业面扩大的局面,将更多的劳动人员纳入到失业保险的范畴.将农民工这一庞大的就业群体纳入到失业保险体系中,使农民工能够与城镇劳动力享受相同的待遇,实现真正意义的公平.将“毕业即失业”的高校学生以及服完兵役的青年纳入到体系中,可以针对他们的特殊性实行先领取保金,后履行义务的措施,要求凡领取保金的这一群体都要在就业机构履行相应的义务,或者偿还未就业状态时领取的保金.
在保障失业人员权益的同时,也要兼顾在职人员不同类型经济单位之间转换中的衔接问题,要针对灵活性就业、流动就业采取相应有效手段,保障失业保险金的及时连续.逐渐实现城镇就业劳动人员都纳入到保险范围内,保障就业人员无后顾之忧,促进失业人员积极就业.
(二)加快建立配套法律、法规
《条例》的立法层次偏低,我国急需一部《失业保险法》来规范、完善失业保险制度.这部法律的内容要符合我国现阶段的实际情况,要对《条例》中不适合或未涉及的部分进行修订补充,对失业保险范围、资金筹集、基金收支手段、促进再就业措施等内容都要囊括；要对政府相关部门的执行过程中的行为进行相应的奖惩规定；对用人单位不按规定缴纳失业保险费的行为进行责任追究；对失业人员应当享受的义务,应该履行的义务都做出规定,《失业保险法》的建立要以促进再就业为目标.
建立健全失业保险制度也要有相应的配套法律、法规.在以《失业保险法》为基本法的基础上,制定相应的《失业保险金管理条例》、《失业保险审计条例》等系列条例.做好失业保险制度与其他法律制度的衔接,以保障失业保险制度有效实施,为更好的促进失业人员再就业,还应该建立《再就业技能培训法》、《再就业心理培训法》等.
(三)加强地区间统筹衔接
应该积极探索、研究失业保险跨地区转移衔接的发展模式,保障劳动者流动就业的过程中不仅仅是劳动关系随之转移,打破户籍限制,保险费也要相应转移,缴费年限要合并,保费标准也要随着相应变动,实现保费随人走.劳动人员一旦转移工作地区,可以向相关部门索取保险关系转移证明,劳动人员只要凭借证明就可以到迁入地进行相应的保费续接,也可以凭借证明到流动地区领取适当的失业保险金,促进劳动力合理的流动就业.
(四)扩大保险金开支范围,改善给付机制
我国政府应该将结余的保费合理运用,从保障失业人员生存转变到促进失业人员就业为根本.合理运用失业保险金的巨大结余,扩大失业保险金在促进就业方面的开支,包括再就业技能培训开支、再就业心理培训开支、职业介绍开支、创业基金支出以及培训师资素质提高支出等.
加快推进失业保险的全国统筹,减少待遇标准、支付项目差异过多造成的管理不力,均衡各地区的保险负担与待遇.建立领取失业保险金的促进就业机制,领取的保险金会随着领取时限的增加逐月减少,防止“养懒汉”的现象出现,将保金与再就业培训等挂钩,要求领取保金必须参加再就业培训、再就业心理培训等,失业人员如果不能履行相应的义务就取消其领取保金的资格.
(五)积极发挥失业保险制度的促进功能
我国失业保险制度就业功能发挥的不理想与政府投入太少有关.应该完善再就业培训体系,其中包括再就业技能培训、再就业心理培训、再就业咨询、职业介绍等.要求再就业培训机构的科学、合理化；教学方式要因人而异,采取多功能、多方式教学；要根据失业人员的个人兴趣以及自身特点为依据安排课程；要鼓励有能力的人积极创业,政府给予相应的资金支持.
建设完善的就业信息网,运用电子信息技术手段,减少跨地区、多元化就业的信息跟踪缺失,更大范围内的配置人力资源,为失业者提供最新、最全的就业信息,从而增加选择的机会,增加尽快再就业的可能性.